Ketakutan terhadap jerat hukum pidana, khususnya tindak pidana korupsi, telah menjadi momok yang melumpuhkan ruang gerak aparatur sipil negara (ASN) di sektor pengadaan barang dan jasa pemerintah (PBJP). Di tengah situasi ekonomi-politik yang dinamis dan membutuhkan akselerasi penyerapan anggaran, kita justru menyaksikan fenomena unwillingness to take risk—keengganan untuk mengambil keputusan strategis dari para Kuasa Pengguna Anggaran (KPA), Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), dan Kelompok Kerja (Pokja) Pemilihan.
Banyak pejabat pengadaan yang memilih mundur, menolak ditunjuk, atau sengaja memperlambat proses pengadaan demi mencari aman. Alasan di balik fenomena ini sangat jelas: batas yang kabur antara kesalahan yang bersifat administratif (maladministration) dan perbuatan yang bersifat pidana (criminal act). Sering kali, murni kesalahan prosedur akibat ketidaksempurnaan regulasi atau dinamika lapangan langsung ditarik ke ranah hukum pidana oleh Aparat Penegak Hukum (APH).
Kondisi ini tidak boleh dibiarkan. Perlu ada kepastian hukum dan solusi yuridis yang tegas untuk memperjelas komparasi aturan, sehingga kita tahu persis kapan sebuah kesalahan dalam proses pengadaan murni merupakan domain ranah administrasi yang tidak boleh diseret ke ranah pidana.
Akar Masalah: Dikotomi Hukum Administrasi dan Hukum Pidana
Sektor pengadaan barang dan jasa pemerintah berada di bawah irisan berbagai rezim hukum: Hukum Administrasi Negara (HAN), Hukum Perdata (terkait kontrak), dan Hukum Pidana (terkait korupsi). Ketika terjadi penyimpangan dalam proses pengadaan, terjadi perebutan yurisdiksi penanganan yang sering kali dimenangkan oleh instrumen pidana karena sifatnya yang represif.
Secara filosofis, Hukum Pidana mengenal asas ultimum remedium—bahwa pidana harus dijadikan senjata pamungkas atau jalur terakhir ketika jalur hukum lain (administrasi dan perdata) tidak lagi memadai atau buntu. Namun, dalam praktik penegakan hukum perkara pengadaan, yang terjadi justru sebaliknya: hukum pidana dijadikan primum remedium (sarana utama).
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP) sebenarnya telah diterbitkan sebagai panduan kokoh bagi jalannya birokrasi, sekaligus tameng pelindung bagi pejabat yang bekerja dengan iktikad baik. UU AP secara tegas membedakan antara kesalahan administrasi yang tidak menimbulkan kerugian negara, kesalahan administrasi yang menimbulkan dampak finansial, dan kesalahan yang didorong oleh motif pidana. Solusi hukum utama dari kemacetan realisasi anggaran terletak pada kedisiplinan semua pihak untuk menafsirkan dan menerapkan undang-undang ini secara konsisten.
Parameter Yuridis: Kapan Kesalahan Pengadaan Tetap Berada di Ranah Administrasi?
Untuk menentukan bahwa suatu kesalahan dalam proyek pengadaan tidak boleh dipidana, kita harus merujuk pada parameter yuridis yang objektif, terukur, dan berbasis pada prinsip hukum yang berlaku. Berikut adalah indikator utama yang membatasi kesalahan administrasi dari jerat hukum pidana:
1. Ketiadaan Unsur Iktikad Buruk (Mens Rea)
Dalam hukum pidana, suatu perbuatan baru dapat dihukum jika memenuhi dua unsur sekaligus: perbuatan itu sendiri (actus reus) dan adanya niat jahat/iktikad buruk dari si pelaku (mens rea). Asas actus non facit reum nisi mens sit rea menegaskan bahwa perbuatan tidak membuat orang bersalah kecuali pikirannya juga bersalah.
Jika seorang PPK melakukan kesalahan dalam penyusunan Harga Perkiraan Sendiri (HPS) atau Pokja salah menerapkan metode evaluasi kualifikasi, namun tindakan tersebut murni disebabkan oleh:
- Keterbatasan kompetensi,
- Kompleksitas aturan pengadaan yang sering berubah, atau
- Tekanan situasi darurat di lapangan,
maka kesalahan tersebut tidak memenuhi unsur mens rea. Sepanjang tidak ditemukan niat jahat untuk memperkaya diri sendiri, orang lain, atau korporasi secara melawan hukum, maka deviasi prosedur tersebut wajib diselesaikan lewat mekanisme sanksi administrasi, bukan dengan rompi tahanan.
2. Sifat Melawan Hukum yang Bersifat Formil, Bukan Materiil
Sejak Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016, konsep “merugikan keuangan negara” dalam Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi telah bergeser dari delik formil menjadi delik materiil. Artinya, kerugian keuangan negara tersebut harus bersifat nyata, pasti, dan sudah terjadi (actual loss), bukan sekadar potensi atau asumsi kerugian (potential loss).
Jika kesalahan prosedur yang dilakukan oleh pelaku pengadaan bersifat administratif—seperti keterlambatan pengumuman Rencana Umum Pengadaan (RUP) atau ketidaklengkapan berita acara verifikasi—namun barang/jasa yang diadakan tetap terkirim secara nyata, berfungsi dengan baik, dan harganya wajar, maka tidak ada kerugian negara. Kesalahan yang sifatnya melanggar formalitas prosedur (melawan hukum formil) tanpa merusak nilai kemanfaatan barang (melawan hukum materiil) secara absolut merupakan domain hukum administrasi negara.
3. Kesalahan Administratif yang Menimbulkan “Kelebihan Bayar” yang Dapat Dipulihkan
Bagaimana jika kesalahan administrasi tersebut terbukti menimbulkan dampak finansial atau kelebihan bayar kepada penyedia? Di sinilah fungsi krusial dari Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP).
Merujuk pada Pasal 20 UU Administrasi Pemerintahan, apabila hasil pengawasan APIP menemukan adanya kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian keuangan negara, maka rekomendasi utamanya adalah pengembalian atau pemulihan kerugian tersebut dalam jangka waktu 60 hari sejak laporan hasil pemeriksaan (LHP) diterbitkan.
Jika penyedia atau pejabat yang bersangkutan telah menyetorkan kembali kelebihan bayar tersebut ke kas negara dalam batas waktu konstitusional tersebut, maka hak menuntut pidana secara substantif gugur. Hukum melihat bahwa tujuan penyelamatan keuangan negara telah tercapai melalui jalur administrasi, sehingga tidak perlu lagi ada pemidanaan yang justru memakan biaya perkara lebih besar.
Solusi Taktis: Penguatan Peran APIP Sebagai “Pintu Pagar” Pertama
Untuk menghentikan kriminalisasi kesalahan administrasi, kita memerlukan penataan relasi kelembagaan yang sehat antara APIP (Inspektorat/BPKP) dengan APH (Kejaksaan/Kepolisian). Perjanjian Kerja Sama (PKS) yang sudah ada di tingkat pusat mengenai penanganan pengaduan masyarakat harus benar-benar diimplementasikan di tingkat daerah secara konsisten.
APIP harus diletakkan sebagai garda terdepan dan pintu pagar pertama (first line of defense) dalam setiap dugaan penyimpangan pengadaan. Ketika ada laporan atau aduan masyarakat mengenai dugaan penyimpangan dalam proyek pengadaan yang sedang berjalan atau sudah selesai, APH tidak boleh langsung melakukan penyidikan. APH wajib meneruskan laporan tersebut kepada APIP untuk dilakukan Probity Audit atau Audit Investigatif terlebih dahulu.
Tugas APIP adalah memilah secara objektif:
- Kategori I: Kesalahan murni administratif (prosedural) tanpa dampak keuangan $\rightarrow$ Sanksi disiplin pegawai atau teguran tertulis.
- Kategori II: Kesalahan administratif dengan dampak keuangan $\rightarrow$ Perintah pengembalian kerugian negara ke kas daerah/negara dalam waktu 60 hari.
- Kategori III: Ditemukan indikasi kuat adanya persekongkolan, suap, gratifikasi, atau pemalsuan dokumen dokumen sengaja (fraud) $\rightarrow$ Kasus diserahkan kepada APH untuk diproses secara pidana.
Dengan pembagian kerja yang tegas ini, ASN pengadaan akan mendapatkan kepastian dan ketenangan dalam bekerja, karena mereka tahu ada lembaga internal yang akan menilai objektivitas kinerja mereka sebelum berhadapan dengan hukum pidana.
Menghilangkan Jebakan Administrasi Melalui Mitigasi Risiko Dokumen
Sebagai praktisi dan bagian dari ekosistem profesi, saya selalu menekankan bahwa perlindungan hukum terbaik bagi pelaku pengadaan adalah kerapian dan akuntabilitas dokumentasi yang mereka buat sendiri. Banyak ASN yang sebenarnya jujur, namun terjebak pidana karena tidak mampu membuktikan iktikad baik mereka di hadapan penyidik akibat administrasi yang berantakan.
Untuk memitigasi risiko terjebak dalam pusaran hukum, para PPK dan Pokja wajib menerapkan prinsip-prinsip Risk-Based Administration:
- Pencatatan Setiap Penyimpangan (Discrepancy Log): Jika di tengah pelaksanaan kontrak terjadi perubahan kondisi lapangan yang memaksa PPK melakukan Change Order atau penyesuaian spesifikasi, seluruh proses diskusi, justifikasi teknis dari ahli, dan berita acara kesepakatan harus dicatat secara kronologis, transparan, dan lengkap. Dokumen inilah yang akan menjadi bukti otentik di hadapan auditor bahwa keputusan diambil demi kepentingan proyek, bukan demi keuntungan pribadi.
- Optimalisasi Pendampingan Hukum (Legal Assistance): Jangan ragu untuk meminta pendampingan hukum dari bagian hukum pemerintah daerah, Jaksa Pengacara Negara (JPN) Jamdatun, atau berkonsultasi dengan organisasi profesi seperti IAPI sejak tahap perencanaan kontrak-kontrak strategis yang bernilai besar. Kehadiran pihak ketiga yang kredibel sebagai saksi proses akan mereduksi potensi tuduhan konspirasi sepihak di kemudian hari.
Mengembalikan Keberanian Eksekusi Anggaran
Reformasi tata kelola pengadaan barang dan jasa tidak akan pernah berhasil jika ketakutan akan pidana terus membayangi setiap jengkal keputusan birokrasi. Mengubah paradigma penegakan hukum dari yang gemar memidana kesalahan prosedur menjadi penegakan hukum yang menghormati ranah hukum administrasi adalah kunci utama pemulihan ekonomi nasional.
Kita harus berani menyuarakan dengan lantang: kesalahan administrasi bukanlah kejahatan. Selama roda pengadaan berputar di atas jalur iktikad baik, tidak ada aliran dana ilegal (kickback), tidak ada pemalsuan yang disengaja, dan kemanfaatan nyata dari pengadaan tersebut dapat dirasakan oleh masyarakat, maka jalur hukum yang digunakan wajib berhenti di ranah administrasi.
Dengan tegaknya kepastian hukum ini, kita akan mengembalikan kepercayaan diri para ASN pengadaan. Anggaran negara akan terserap dengan cepat, tepat, dan akurat, serta bertransformasi menjadi jembatan, jalan, sekolah, rumah sakit, dan stimulus ekonomi yang sangat dibutuhkan oleh bangsa ini untuk keluar dari jerat krisis.
