Sebuah pemandangan yang sangat lumrah di ruang rapat pengadaan barang dan jasa pemerintah adalah perdebatan sengit mengenai satu frasa dalam regulasi. Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), Kelompok Kerja (Pokja) Pemilihan, konsultan hukum, auditor internal, hingga aparat penegak hukum sering kali duduk melingkari meja yang sama, menatap salinan lembaran Peraturan Presiden yang identik, membaca pasal demi pasal yang tidak berbeda satu titik koma pun, namun melahirkan kesimpulan tindakan yang saling bertolak belakang secara diametral.
Satu pihak menafsirkan bahwa suatu ketentuan bersifat pembatasan mutlak yang tidak boleh dilanggar dalam kondisi apa pun, sementara pihak lain melihatnya sebagai panduan fleksibel yang membuka ruang diskresi sesuai kondisi darurat di lapangan. Ada pihak yang menganggap suatu dokumen penawaran harus serta-merta digugurkan demi asas kepatuhan formal, sementara pihak lainnya menilai bahwa dokumen tersebut sah demi menjamin persaingan usaha yang sehat dan efisiensi anggaran. Kondisi ini membuktikan bahwa teks hukum bukanlah entitas mati yang memancarkan satu gelombang makna seragam kepada setiap pembacanya.
Adagium klasik dalam filsafat hukum menegaskan bahwa hukum berada dalam kata-kata, namun keadilan dan kebenaran bersemayam dalam pemahaman serta niat manusia yang menerapkannya. Perbedaan kesimpulan ini bukanlah semata-mata tanda kelemahan regulasi, melainkan cerminan dari kompleksitas cara berpikir, perbedaan sudut pandang keahlian, benturan paradigma kepatuhan, serta beban tanggung jawab yang dipikul oleh masing-masing individu. Memahami akar penyebab mengapa dua orang bisa membaca aturan yang sama namun sampai pada kesimpulan yang berbeda merupakan langkah fundamental untuk menjembatani jurang komunikasi dalam ekosistem pengadaan modern.
Perbedaan Mazhab Penafsiran
Penyebab paling mendasar dari silang sengketa penafsiran ini terletak pada mazhab atau metode interpretasi hukum yang digunakan oleh masing-masing pembaca. Di satu sisi, terdapat pendekatan tekstualis atau gramatikal (literal interpretation). Pembaca dengan mazhab ini memperlakukan teks aturan secara kaku, kata per kata, tanpa memedulikan konteks situasi lapangan, latar belakang ekonomi, atau tujuan akhir dari pengadaan tersebut. Bagi penganut tekstualis, apa yang tertulis adalah batasan absolut; jika aturan menyatakan suatu dokumen harus dilampirkan, maka ketiadaan dokumen tersebut—sekalipun hanya berupa surat pernyataan formalitas yang tidak substantif—adalah alasan mutlak untuk menggugurkan penawaran atau menyatakan suatu tindakan cacat prosedur.
Di sisi lain, terdapat pendekatan teleologis atau sosiologis (purposive interpretation). Pembaca dengan mazhab ini memandang bahwa aturan hukum harus ditafsirkan berdasarkan maksud, tujuan, dan semangat dibentuknya regulasi tersebut (the spirit of the law). Seseorang yang menggunakan pisau analisis teleologis akan selalu bertanya mengenai substansi: apa tujuan utama dari pasal ini, apakah pasal ini dibuat untuk melindungi persaingan yang adil, ataukah sekadar instrumen tata tertib administratif? Jika kepatuhan harfiah terhadap bunyi pasal justru mematikan persaingan sehat, memicu pemborosan anggaran, atau menyebabkan kegagalan proyek pelayanan publik, maka penafsiran kaku tersebut dianggap menyimpang dari tujuan hukum itu sendiri.
Sebuah kearifan hukum kuno mengingatkan kita bahwa kepatuhan yang terlalu kaku terhadap huruf-huruf hukum sering kali melahirkan ketidakadilan tertinggi (summum jus, summa injuria). Dalam ranah pengadaan publik, perbedaan mazhab ini terlihat nyata ketika menafsirkan klausul syarat kualifikasi teknis. Kaum tekstualis cenderung mengunci syarat secara harfiah sehingga membatasi jumlah peserta, sedangkan kaum teleologis menafsirkannya secara fungsional demi menjaring penyedia yang benar-benar kompeten tanpa menciptakan monopoli terselubung.
Antara Fokus Prosedur dan Nilai Manfaat
Faktor kedua yang membelah kesimpulan pembaca aturan adalah perbedaan fokus orientasi antara pihak yang mengawal prosedur (procedural compliance) dengan pihak yang memikul target kinerja (performance and value delivery). Aparat pengawas internal, auditor pemeriksa keuangan, atau penegak hukum secara alamiah memiliki tugas pokok memastikan bahwa seluruh tata kelola penggunaan uang negara berjalan tertib, patuh pada alur administrasi, dan tidak menyimpang dari batas-batas norma yang digariskan. Mereka dilatih untuk melihat anomali, memeriksa kelengkapan stempel, keabsahan tanda tangan, serta urutan penanggalan berkas.
Sebaliknya, PPK dan pimpinan proyek memikul beban tanggung jawab yang sama sekali berbeda. Mereka dinilai dari apakah gedung rumah sakit selesai tepat waktu sebelum musim hujan tiba, apakah jembatan penghubung antardesa dapat dilalui warga dengan aman, serta apakah mutu material yang terpasang memiliki daya tahan puluhan tahun. Bagi pengelola proyek di lapangan, aturan dibaca sebagai kerangka kerja operasional untuk mencapai tujuan organisasi, bukan sekadar tujuan akhir itu sendiri.
Ada ungkapan bijak di kalangan praktisi rantai pasok bahwa prosedur ada untuk melayani keberhasilan proyek, bukan proyek yang dikorbankan demi menyembah prosedur. Ketika seorang auditor membaca aturan mengenai batas waktu penyerahan pekerjaan, ia melihat angka hari kalender sebagai batas mati yang berkonsekuensi sanksi denda atau pemutusan kontrak. Namun ketika PPK membaca aturan yang sama di tengah krisis cuaca ekstrem dan bencana alam lokal, PPK melihatnya melalui kacamata kalkulasi risiko teknis dan kemanfaatan sosial. Jika pemutusan kontrak berakibat proyek mangkrak bertahun-tahun dan merugikan hajat hidup orang banyak, PPK menyimpulkan bahwa opsi pemberian kesempatan penyelesaian pekerjaan dengan denda adalah tafsir aturan yang paling benar demi menyelamatkan kepentingan negara.
Landasan Aturan
Perbedaan kesimpulan pembaca aturan dalam pengadaan barang dan jasa di Indonesia memiliki sandaran yuridis yang sah dalam peraturan perundang-undangan. Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah beserta perubahannya dalam Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2021 secara tegas membangun landasan pengadaan di atas dua kaki: kepatuhan pada prinsip dan pencapaian tujuan.
Pada Pasal 4 Perpres 16/2018 juncto Perpres 12/2021, dinyatakan secara eksplisit bahwa tujuan pengadaan adalah menghasilkan barang/jasa yang tepat dari setiap uang yang dibelanjakan, diukur dari aspek kualitas, kuantitas, waktu, biaya, lokasi, dan penyedia. Sementara pada Pasal 6, diatur prinsip-prinsip dasar seperti efisien, efektif, terbuka, bersaing, transparan, adil/tidak diskriminatif, dan akuntabel. Seseorang yang membaca aturan pengadaan dengan menitikberatkan pada Pasal 4 dan Pasal 6 akan sampai pada kesimpulan bahwa regulasi pengadaan menuntut fleksibilitas profesional demi tercapainya nilai manfaat terbaik (value for money).
Namun, mereka yang membaca Perpres tersebut hanya dari bab tata cara dan prosedur teknis semata akan sampai pada kesimpulan yang kaku. Padahal, sistem hukum nasional telah memberikan jalan keluar melalui Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Pasal 1 angka 9 serta Pasal 22 sampai dengan Pasal 32 undang-undang ini melegitimasi penggunaan diskresi oleh pejabat pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret, mengisi kekosongan hukum, mengatasi stagnasi pemerintahan, dan memberikan kepastian hukum. Pejabat yang memahami UU Administrasi Pemerintahan akan menyimpulkan bahwa aturan operasional pengadaan tidak boleh membelenggu pejabat publik untuk mengambil keputusan darurat demi kemanfaatan umum, sepanjang tidak melanggar asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB) dan bebas dari benturan kepentingan pribadi.
Perbedaan Informasi dan Pengalaman Lapangan
Alasan praktis lain yang menyebabkan dua orang membaca aturan yang sama namun berbeda kesimpulan adalah asimetri informasi serta perbedaan jam terbang atau pengalaman teknis empiris. Teks regulasi selalu bersifat abstrak dan umum, sementara realitas lapangan selalu bersifat partikular, unik, dan sarat dinamika. Dua orang yang membaca pasal yang sama tentang kriteria barang standar industri akan memiliki imajinasi yang berbeda tergantung sejauh mana mereka memahami karakteristik industri komoditas tersebut.
Seorang praktisi yang telah bertahun-tahun berkecimpung dalam pengadaan alat berat atau teknologi informasi membaca spesifikasi teknis dengan kesadaran penuh akan rantai pasok global, isu kelangkaan semikonduktor, siklus pembaruan perangkat lunak, serta biaya perawatan berkala. Ketika aturan menyebutkan keharusan menyediakan produk yang sesuai kebutuhan dinas, ia menafsirkannya sebagai kewajiban menganalisis biaya kepemilikan total (Total Cost of Ownership). Sebaliknya, seseorang yang hanya memahami pengadaan dari sudut pandang pembelanjaan barang konsumsi harian di pasar lokal akan menafsirkan klausul tersebut secara sederhana: beli barang yang paling murah yang ada di etalase toko.
Petuah kearifan lama menyatakan bahwa seseorang hanya mampu melihat apa yang diketahuinya, dan hanya mampu menafsirkan apa yang dialaminya. Kurangnya pemahaman terhadap proses rekayasa lapangan, metode kerja konstruksi, atau analisis struktur harga satuan sering kali membuat pembaca aturan menarik kesimpulan yang keliru. Mereka mengira bahwa analisis harga satuan yang diajukan kontraktor adalah penipuan harga, padahal angka tersebut mencerminkan risiko keselamatan kerja dan biaya mobilisasi alat berat di medan perbukitan yang terjal. Ketidaktahuan teknis memicu kesimpulan yang mencurigai hal-hal wajar, sedangkan pemahaman teknis yang mendalam menuntun pembaca pada kesimpulan yang solutif.
Psikologi Mempertahankan Diri
Aspek psikologis dan persepsi terhadap risiko memegang peranan yang sangat masif dalam proses penalaran hukum. Di lingkungan birokrasi yang rawan kriminalisasi kebijakan, keputusan membaca aturan sering kali dipandu oleh naluri bertahan hidup (self-preservation). Praktisi pengadaan beroperasi di bawah bayang-bayang Pasal 2 dan Pasal 3 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 juncto Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, yang memuat unsur perbuatan melawan hukum, penyalahgunaan kewenangan, dan kerugian keuangan negara.
Ketika seseorang memiliki kecemasan hukum yang sangat tinggi, mekanisme pertahanan dirinya secara otomatis akan menuntunnya untuk membaca setiap pasal aturan dengan tafsir yang paling sempit, paling kaku, dan paling aman bagi keselamatan pribadinya. Bagi orang ini, menolak usulan addendum kontrak atau menggugurkan penawar yang meragukan adalah kesimpulan terbaik, karena keputusan tersebut membebaskannya dari pertanyaan interogatif para pemeriksa. Ia tidak peduli bahwa kesimpulan kaku tersebut membuat proyek batal terlaksana dan anggaran hangus dikembalikan ke kas daerah, sebab sistem birokrasi jarang sekali menghukum pejabat atas proyek yang tidak terlaksana karena kehati-hatian yang berlebihan.
Sebaliknya, seorang pemimpin pengadaan yang berani dan visioner memandang risiko secara kalkulatif. Ia membaca aturan dengan keyakinan bahwa hukum dirancang untuk memberikan perlindungan kepada mereka yang beritikad baik. Ia mendasarkan kesimpulannya pada doktrin perlindungan keputusan rasional (Business Judgement Rule) dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016 yang menegaskan bahwa kerugian negara dalam delik korupsi harus nyata dan pasti (actual loss), bukan potensi kerugian yang belum terjadi. Dengan demikian, psikologi pembaca aturan menjadi penyaring utama: apakah aturan itu dibaca sebagai tameng untuk bersembunyi dari tanggung jawab, ataukah dibaca sebagai pedoman kerja untuk menghadirkan manfaat sebesar-besarnya bagi masyarakat.
Doktrin Pertimbangan Substan Di Atas Formalitas
Di tengah ragamnya kesimpulan yang bermunculan, hukum pengadaan modern telah menyediakan doktrin panduan yang sangat kokoh untuk menyatukan perbedaan tafsir, yaitu prinsip keutamaan substansi di atas formalitas (substance over form). Doktrin ini mengajarkan bahwa tujuan substantif dari sebuah norma hukum harus selalu mengungguli tata cara administratif luarannya, sepanjang penyimpangan administratif tersebut tidak mencederai hak pihak lain dan tidak mengandung itikad buruk.
Nasihat bijak pengadaan mengingatkan bahwa integritas sebuah jembatan ditentukan oleh kekuatan struktur beton dan bajanya, bukan oleh kerapian lipatan map penawaran kontraktor di meja panitia lelang. Dalam tahapan evaluasi penawaran tender berdasarkan Peraturan LKPP Nomor 12 Tahun 2021 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Melalui Penyedia, perbedaan tafsir antara Pokja sering kali terjadi ketika menemukan dokumen peserta yang memiliki kekurangan administratif minor. Satu anggota Pokja menyimpulkan peserta harus digugurkan karena format surat tidak persis sama dengan contoh di Lembar Data Pemilihan. Anggota Pokja lain yang berpegang pada doktrin substansi menyimpulkan bahwa penawaran tersebut tetap sah, karena data teknis, kualifikasi tenaga ahli, dan jaminan purna jual yang dilampirkan telah memenuhi seluruh kriteria kelayakan proyek.
Jika Pokja memilih kesimpulan yang formalistik dan menggugurkan penawar yang kapabel hanya demi hal sepele, lelang berisiko gagal atau dimenangkan oleh penawar tunggal lain yang mematok harga jauh lebih mahal. Di sinilah doktrin substance over form membimbing akal sehat praktisi: aturan dievaluasi bukan untuk mencari-cari kesalahan peserta lelang demi kepuasan birokratis, melainkan untuk menguji kejujuran kapasitas dan kepantasan harga penawar demi mengamankan kepentingan publik.
Harmonisasi Tafsir
Menyadari bahwa perbedaan kesimpulan dalam membaca aturan adalah keniscayaan manusiawi, ekosistem pengadaan tidak boleh membiarkan perbedaan tafsir ini berujung pada kekacauan proyek atau perpecahan institusional. Harus ada protokol baku untuk mengharmonisasi perbedaan pandangan tersebut menjadi sebuah keputusan resmi yang akuntabel, transparan, dan tahan uji di hadapan audit hukum.
Langkah pertama adalah membuka ruang diskursus teknis secara terbuka dan berjenjang melalui penyusunan telaahan staf atau Nota Dinas Justifikasi Teknis. Setiap kali muncul perbedaan tafsir atas suatu klausul aturan, masing-masing pihak harus memaparkan argumentasi hukumnya secara tertulis, lengkap dengan rujukan pasal perundang-undangan, analogi kasus terdahulu, data empiris lapangan, serta analisis dampak risiko biaya jika opsi tertentu diambil. Menuliskan argumentasi di atas kertas memaksa pembaca aturan untuk berpikir jernih dan melepaskan sentimen emosional pribadi, sehingga perdebatan bergeser dari ego individu menuju pertarungan logika yuridis yang sehat.
Langkah kedua adalah mendatangkan pihak ketiga penengah yang memiliki otoritas keilmuan dan legitimasi hukum. Berdasarkan Perpres 16/2018 juncto Perpres 12/2021, para praktisi pengadaan memiliki hak penuh untuk meminta pendapat ahli teknis dari kalangan akademisi atau asosiasi profesi resmi, meminta pendampingan pengawasan (Probity Advice) dari Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) atau Inspektorat, serta memohon Pendapat Hukum (Legal Opinion) resmi dari Jaksa Pengacara Negara (JPN). Penafsiran bersama yang melibatkan unsur pengawas internal dan penegak hukum sejak dini akan meruntuhkan kecurigaan bahwa kesimpulan yang diambil merupakan persekongkolan jahat, sekaligus menciptakan konsensus tafsir yang mengikat seluruh pihak yang berkepentingan.
Langkah ketiga adalah transparansi rekam jejak pemeriksaan dan penetapan pakta integritas bebas benturan kepentingan. Seluruh risalah perdebatan, notulen rapat harmonisasi tafsir aturan, korespondensi klarifikasi dengan pihak penyedia, hingga kajian tertulis para ahli harus didokumentasikan dalam satu bundel dokumen audit pengadaan yang rapi. Transparansi dokumen pembuktian adalah obat penawar paling mujarab untuk meredakan syak wasangka pemeriksa, membuktikan bahwa perbedaan kesimpulan yang terjadi diselesaikan melalui proses penelaahan yang matang (due diligence), beritikad baik, dan murni demi kemanfaatan organisasi.
Menemukan Kesatuan
Pada akhirnya, pertanyaan mengapa dua orang membaca aturan yang sama namun menghasilkan kesimpulan yang berbeda membawa kita pada sebuah pemahaman mendalam: teks aturan adalah bejana, sedangkan jiwa manusia pengelolanya adalah air yang mengisinya. Perbedaan kesimpulan bukanlah aib yang harus ditakuti, melainkan dinamika dialektika yang wajar dalam sebuah organisasi yang hidup dan terus bertumbuh menghadapi tantangan zaman.
Kearifan agung dalam tata kelola pemerintahan menyatakan bahwa aturan dibuat oleh orang-orang bijak untuk memandu orang-orang yang bijaksana, bukan untuk menjadi belenggu yang mematikan akal sehat dan mematikan daya kreasi manusia dalam berbuat kebaikan. Ketika praktisi pengadaan, auditor, dan aparat hukum membaca aturan dengan menyatukan niat pada kompas moral yang sama—yaitu keselamatan aset negara, integritas pelaksanaan anggaran, dan kemanfaatan sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat—maka perbedaan penafsiran teknis akan selalu menemukan titik temu yang harmonis.
Saatnya ekosistem pengadaan barang dan jasa di tanah air mendewasakan cara berhukumnya. Kita harus melangkah meninggalkan era perdebatan sempit mengenai format kata dan stempel kertas yang melelahkan, menuju era penalaran substansial yang mengutamakan hasil karya nyata, efisiensi anggaran, dan martabat bangsa. Dengan menjunjung tinggi itikad baik, penguasaan kompetensi teknis, serta keberanian moral dalam menegakkan doktrin hukum yang substantif, keragaman tafsir atas aturan pengadaan tidak lagi menjadi sumber perpecahan dan ketakutan, melainkan menjadi kekayaan intelektual yang memperkokoh fondasi pembangunan nasional.
