Suatu sore di sebuah dinas kesehatan salah satu Provinsi, saya duduk di ruang kerja seorang Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) yang membawahi proyek penyediaan alat medis dan obat-obatan penderita penyakit kronis. Di atas mejanya, menumpuk belasan bundel berkas Peraturan Presiden, Peraturan Lembaga, hingga Surat Edaran petunjuk teknis. Beberapa bagian lembarannya tampak kusut, dipenuhi stabilo merah dan kuning.
Wajah pejabat itu tampak sangat lelah. Saat kami mendiskusikan keterlambatan penyaluran salah satu jenis obat kritikal ke puskesmas-puskesmas pembantu di pelosok desa, ia menarik napas panjang lalu berujar dengan kalimat yang jujur: “Pak, kalau saya ikuti prosedur verifikasi dokumen di juknis secara bertahap tanpa diskresi, butuh waktu dua bulan lagi obat ini baru bisa didistribusikan. Tapi kalau saya percepat dengan menggunakan jalur diskresi darurat, saya takut disalahkan auditor karena dianggap mendahului prosedur formal. Akhirnya saya memilih menunggu verifikasi selesai. Yang penting secara regulasi berkas saya aman, Pak.”
Ruangan itu seketika terasa hening. Di balik alasan yang disampaikan pejabat tersebut, tersimpan sebuah tragedi hukum administrasi yang teramat nyata: obat-obatan yang sangat dibutuhkan rakyat kecil tertahan di gudang, bukan karena barangnya tidak ada atau anggarannya habis, melainkan karena pengelolanya lebih takut pada prosedur daripada keselamatan nyawa manusia.
Hari itu, saya kembali diinsafkan pada sebuah penyakit laten yang telah lama menjangkiti ekosistem tata kelola kita: penyembahan terhadap regulasi. Kita telah memperlakukan peraturan perundang-undangan seperti berhala yang kaku, hingga lupa pada alasan paling hakiki mengapa peraturan itu sendiri pertama kali diciptakan.
Regulasi pengadaan barang dan jasa pemerintah sesungguhnya adalah instrumen, sebuah alat bantu (means) untuk mencapai tujuan bernegara. Namun, dalam praktik birokrasi sehari-hari, regulasi telah mengalami pergeseran fungsi yang berbahaya: ia telah dikudeta dan diangkat menjadi tujuan akhir (ends) itu sendiri.
Kepatuhan Prosedur vs Kehampaan Nilai
Di dalam tatanan pengadaan publik kita hari ini, lahir sebuah paradoks yang memprihatinkan: semakin tegar kita mempertahankan dogma bahwa keberhasilan pengadaan diukur dari kepatuhan kaku terhadap teks regulasi, semakin sering kita kehilangan nilai kebermanfaatan nyata (public value) yang seharusnya dirasakan oleh rakyat.
Kita telah mendegradasi hukum pengadaan menjadi sekadar procedural compliance—sebuah daftar periksa (checklist) yang dingin. Dalam cara pandang yang kerdil ini, sebuah proyek pengadaan dianggap “sukses seratus persen” jika seluruh tahapan lelang memiliki kelengkapan berkas yang sah di atas kertas, meskipun fasilitas umum yang dibangun tidak beroperasi, rumah sakit tidak memiliki listrik, atau sekolah yang didirikan roboh dalam hitungan bulan.
Sebaliknya, ketika seorang pengelola pengadaan mengambil terobosan diskresi yang rasional untuk menyelamatkan proyek publik dari krisis—tanpa ada niat jahat (mens rea), tanpa konflik kepentingan, dan menghasilkan kualitas bangunan yang sangat kokoh—ia justru dibayangi oleh ketakutan akan pemeriksaan hanya karena ada satu tahapan formalitas dalam petunjuk teknis yang terlewati.
Kita telah membalikkan logika hukum tata negara. Kita lebih mencintai kerapian arsip daripada kekokohan manfaat. Ketika kepatuhan formal disembah di atas efisiensi dan kualitas, maka regulasi telah berubah fungsi: dari jembatan pembangunan menjadi tembok tebal yang melumpuhkan akal sehat.
Mengapa Alat Menjadi Tujuan?
Mengapa birokrasi dan ekosistem pengawasan kita begitu mudah terjebak dalam perangkap menyembah regulasi? Jika kita membedahnya dari sudut pandang sosiologi hukum, teori organisasi, dan psikologi pengawasan, ada tiga akar masalah mendasar yang saling mengunci.
1. Dominasi Positivisme Hukum Kaku dalam Sistem Pengawasan
Sistem audit dan penegakan hukum kita selama bertahun-tahun diwarnai oleh mazhab positivisme hukum kaku (legalistic-formalism). Dalam pandangan ini, kebenaran hukum hanya diukur dari keterpenuhan teks tertulis. Para auditor dan pemeriksa sering kali hanya menghitung kecocokan tanggal, keberadaan stempel, dan urutan surat kepatuhan, ketimbang mengukur Value for Money atau kualitas hasil pekerjaan. Birokrasi merespons pendekatan pengawasan yang kaku ini dengan cara bertahan hidup: menjadikan regulasi sebagai tameng keselamatan pribadi, terlepas dari apakah pelayanan publiknya selesai atau mangkrak.
2. Asimetri Budaya Kepercayaan (Culture of Distrust)
Seluruh Regulasi Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah sejatinya dibangun di atas landasan filosofis yang dipenuhi rasa curiga (distrust by design). Karena diasumsikan bahwa semua orang di dalam sistem berpotensi berniat jahat atau melakukan penyimpangan, maka setiap langkah kecil dikunci dengan rantai regulasi dan dokumen verifikasi berseri. Dalam psikologi organisasi, ketika sebuah sistem dibangun di atas rasa curiga yang ekstrem, sistem tersebut tidak akan melahirkan kejujuran dan inovasi, melainkan melahirkan kepatuhan semu (fake compliance) di mana para pejabat hanya fokus mengamankan berkasnya sendiri.
3. Ketiadaan Pemahaman atas Rasio Legis (Maksud Pembentukan Aturan)
Banyak praktisi pengadaan dan pengawas tidak pernah diajarkan untuk memahami rasio legis—alasan filosofis dan ekonomis di balik lahirnya sebuah pasal dalam regulasi. Mereka membaca peraturan seperti membaca kamus kata, bukan seperti membaca kompas arah. Ketika seseorang tidak memahami mengapa sebuah prosedur diciptakan (misalnya: prosedur lelang diciptakan untuk menjamin persaingan yang adil, bukan untuk memperlambat pekerjaan), ia akan memperlakukan prosedur tersebut secara mekanis tanpa pandang situasi.
Memahami Fungsi Alat Melalui Analogi Profesi
Untuk menyadari betapa janggalnya memperlakukan regulasi sebagai tujuan akhir, kita dapat melihat bagaimana fungsi aturan dan alat diperlakukan dalam ranah profesi lain:
Pisau bedah dan protokol medis adalah alat bantu bagi seorang dokter untuk menyelamatkan nyawa pasien. Dokter yang bijak menggunakan pisau bedah berdasarkan anatomi tubuh pasien dan dinamika pendarahan riil di meja operasi. Jika seorang dokter menolak membuat irisan darurat untuk menyelamatkan nyawa pasien yang berada dalam kondisi kritis semata-mata karena teknik irisan tersebut tidak tercantum dalam modul panduan dasar medis tahun lalu, maka dokter tersebut telah membunuh pasiennya demi kepatuhan kaku pada alat. Regulasi pengadaan adalah pisau bedah tersebut; ia ada untuk menyelamatkan proyek publik, bukan untuk dibiarkan melumpuhkan tindakan medis darurat.
Buku manual teknik penerbangan sangat vital untuk memastikan seluruh sistem pesawat berfungsi dengan aman sebelum lepas landas. Namun, ketika pesawat diterjang badai ekstrem tak terduga atau mengalami kegagalan mesin di udara, keselamatan seluruh penumpang bergantung pada intuisi, pengalaman, dan diskresi pilot untuk mengendalikan kemudi manual dan mengalihkan rute. Jika pilot memilih untuk terus membaca buku manual kata demi kata saat pesawat sedang menukik jatuh, maka kehancuran adalah kepastian. Regulasi pengadaan adalah manual penerbangan; ia membimbing arah, tetapi diskresi berintegritas dari pengelolanya adalah kemudi yang menyelamatkan pelayaran.
Seorang arsitek menggambar peta teknis dan ukuran struktur bangunan di atas kertas kalkir agar para pekerja memiliki panduan kerja yang terukur. Namun, ketika tanah digali dan ditemukan kontur batuan keras yang tidak terprediksi sebelumnya, tukang bangunan yang bijak akan melakukan penyesuaian fondasi agar gedung tidak runtuh di kemudian hari. Jika pengawas memaksa tukang tetap mengikuti gambar kertas awal meskipun tanahnya sudah bergeser, maka gedung yang dibangun pasti akan roboh. Regulasi pengadaan adalah cetak biru itu; nilainya diuji dari kekokohan manfaat bangunan publik yang dihasilkan di atas tanah riil, bukan dari indahnya lembaran gambar di atas kertas rapat.
Mengembalikan Regulasi ke Fungsi Aslinya
Bagaimana kita dapat membongkar tradisi penyembahan regulasi ini dan mengembalikan hukum pengadaan barang dan jasa ke khitah mulianya sebagai alat pembangun peradaban?
Kita harus mengoperasionalkan tiga pergeseran kerangka kerja tata kelola (governance framework) yang konkret:
Transformasi Pengawasan: Dari Form Over Substance Menuju Substance Over Form
Lembaga pengawas internal maupun Aparat Penegak Hukum (APH) harus merombak paradigma pengawasannya. Pemeriksaan atas pelaksanaan pengadaan tidak boleh lagi berhenti pada perburuan kesalahan titik-koma berkas administrasi. Pengawasan modern wajib menerapkan prinsip Substance Over Form: menilai apakah keputusan yang diambil oleh pejabat pengadaan didasarkan pada iktikad baik (good faith), rasionalitas bisnis (commercial acumen), serta menghasilkan nilai kebermanfaatan tertinggi (public value) bagi negara. Jika keputusannya jujur, transparan, dan tidak ada aliran dana ilegal (zero mens rea), kekhilafan administrasi kecil wajib diselesaikan melalui mekanisme perbaikan tata kelola internal, bukan dipidanakan.
Pengakuan dan Perlindungan Hukum atas Diskresi yang Berorientasi pada Tujuan
Hukum pengadaan kita harus secara tegas memberikan ruang aman bagi penggunaan diskresi profesional melalui adopsi doktrin Government Procurement Judgment Rule. Seorang pejabat pengadaan tidak boleh dimintai pertanggungjawaban hukum atas konsekuensi negatif dari sebuah keputusan teknis atau diskresi yang diambil di tengah krisis, sepanjang keputusan tersebut memenuhi tiga pilar mutlak:
Diambil sesuai dengan koridor wewenang jabatannya untuk menyelamatkan manfaat publik.
Didasarkan pada analisis data dan pertimbangan profesional yang patut (due diligence).
Bebas sama sekali dari konflik kepentingan, suap, atau aliran dana pribadi (zero unlawful enrichment).
Pendidikan Hukum Berbasis Penalaran dan Pemecahan Masalah (Problem-Solving Based)
Sertifikasi dan pelatihan pengadaan nasional harus dibersihkan dari metode pengajaran kaku yang hanya melatih peserta menghafal nomor pasal dan perubahan kalimat dalam regulasi. Kurikulum pengadaan masa depan wajib beralih ke Problem-Based Learning dan analisis kasus riil. Kita harus melatih para praktisi untuk memahami rasio legis aturan, mengasah intuisi manajemen risiko, serta mendidik mereka cara menggunakan pasal-pasal regulasi sebagai instrumen fleksibel untuk memecahkan hambatan di lapangan.
Memerdekakan Nalar Bernegara
Suatu malam di sebuah daerah terpencil, usai meninjau proyek pembangunan jembatan desa yang berhasil diselesaikan tepat waktu di tengah ancaman cuaca ekstrem, saya mengobrol dengan Pejabat Pembuat Komitmen yang memimpin proyek tersebut.
Ia adalah seorang anak muda yang tenang dan memiliki penguasaan data teknis yang sangat tajam. Ketika saya bertanya bagaimana ia berani mengambil keputusan adendum spesifikasi material secara cepat saat krisis pasokan terjadi—sebuah keputusan yang kerap dihindari oleh pejabat lain karena takut diperiksa—anak muda itu tersenyum dengan raut wajah yang mantap.
Ia berkata: “Pak, saya membaca peraturan presiden bukan untuk mencari alasan berhenti melangkah. Saya membaca peraturan untuk mencari instrumen pasal mana yang disediakan oleh negara agar jembatan ini bisa selesai dan anak-anak di desa ini bisa pergi sekolah dengan aman. Peraturan itu adalah alat kerja saya untuk membantu rakyat, bukan alasan bagi saya untuk bersembunyi dari tanggung jawab.”
Mendengar kalimat itu, dada saya dipenuhi rasa bangga dan optimisme yang mendalam.
Anak muda tersebut telah memahami hakikat tertinggi dari hukum tata negara. Ia tidak mendewakan teks pasal, tetapi ia menghormati roh keadilan dan kebermanfaatan di balik aturan tersebut.
Regulasi pengadaan barang dan jasa pemerintah sesungguhnya bukanlah kitab suci yang dingin, yang diciptakan untuk menanamkan rasa takut atau menumpuk tumpukan kertas mati di lemari arsip.
Regulasi pengadaan adalah kompas navigasi—sebuah alat kerja yang dititipkan oleh negara kepada orang-orang jujur, cerdas, dan berani untuk menguapkan anggaran belanja menjadi tugu-tugu kemajuan, kesejahteraan, dan peradaban yang nyata bagi seluruh rakyat Indonesia.
Sudah saatnya kita membebaskan nalar bernegara kita dari belenggu formalisme yang kaku. Mari kita hentikan kebiasaan menyembah prosedur, mari kita gunakan regulasi sebagai alat yang cerdas untuk melayani publik, dan mari kita ukur keberhasilan pengadaan bukan dari seberapa rapi berkas di atas meja, melainkan dari seberapa besar manfaat nyata yang dirasakan oleh rakyat di ujung rantai pembangunan.
