Semakin Banyak Aturan, Apakah Pengadaan Semakin Baik?

Dalam sejarah tata kelola keuangan publik, terdapat sebuah keyakinan yang mengakar kuat di dalam benak para pembuat kebijakan: semakin tebal dan detail sebuah buku aturan disusun, semakin baik pula hasil yang akan didapatkan. Setiap kali terjadi penyimpangan, ketidakefisienan, atau skandal kecurangan di sektor publik, respons yang paling instan dan populer adalah menerbitkan aturan baru. Tambahan pasal, keputusan, hingga surat edaran petunjuk teknis disusun dengan harapan dapat menutup setiap celah hukum yang mungkin dimanfaatkan oleh oknum tidak bertanggung jawab.

Pendekatan ini berlandaskan pada asumsi linier bahwa kualitas pengadaan berbanding lurus dengan jumlah dan ketatnya aturan yang mengikatnya. Logika sederhananya adalah bahwa keteraturan lahir dari pembatasan, dan pembatasan yang sempurna hanya bisa dicapai jika setiap langkah praktisi dikendalikan oleh prosedur tertulis. Akibatnya, sistem pengadaan barang dan jasa berkembang menjadi salah satu area birokrasi yang paling sarat dengan regulasi dan petunjuk pelaksanaan yang sangat kompleks.

Namun, apakah realitas di lapangan mengonfirmasi teori tersebut? Apakah tumpukan aturan yang makin hari makin tebal secara otomatis menghasilkan belanja publik yang lebih efisien, tepat waktu, dan memberikan manfaat nyata bagi masyarakat? Ataukah kita sejatinya sedang terjebak dalam ilusi bahwa membanyakkan aturan adalah jawaban atas semua masalah? Esai ini akan membedah secara kritis hubungan antara kuantitas regulasi dengan kualitas pengadaan, serta menganalisis dampak nyata dari inflasi aturan terhadap efektivitas belanja negara.

“Memperbanyak aturan tanpa membenahi mentalitas ibarat menambah gembok pada pintu kayu yang lapuk.”

Ketika Inflasi Aturan Melahirkan Kerumitan

Keyakinan bahwa makin banyak aturan akan membuat pengadaan semakin baik adalah sebuah mitos yang mengabaikan kenyataan lapangan. Ketika regulasi diproduksi secara berlebihan (over-regulation), yang terjadi bukanlah peningkatan kualitas, melainkan lahirnya kerumitan birokrasi yang membebankan. Setiap aturan baru hampir selalu membawa konsekuensi berupa penambahan tahapan administrasi, kewajiban verifikasi baru, serta tumpukan formulir yang wajib diisi oleh praktisi pengadaan dan penyedia barang atau jasa.

Kerumitan ini menciptakan lanskap hukum yang terfragmentasi dan sering kali saling bertolak belakang. Regulasi di tingkat nasional kerap tidak selaras dengan aturan sektoral, kebijakan keuangan daerah, atau pedoman teknis yang dikeluarkan oleh lembaga pengawas. Akibatnya, Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) dan Pokja Pemilihan dihadapkan pada situasi yang membingungkan: memenuhi ketentuan di satu pasal berpotensi melanggar ketentuan di pasal yang lain. Waktu dan energi yang seharusnya dialokasikan untuk menganalisis pasar dan mengawasi mutu pekerjaan justru tersedot habis hanya untuk menavigasi labirin aturan yang saling bersilangan.

Selain itu, inflasi aturan menciptakan beban biaya transaksi (transaction cost) yang sangat tinggi bagi organisasi. Proses pengadaan menjadi sangat lambat karena harus melewati berlapir-lapis proses persetujuan dan klarifikasi administrasi. Bagi pihak pemerintah, ini berarti tertundanya pelaksanaan program strategis. Bagi pihak swasta, ini berarti membengkaknya biaya operasional untuk mengikuti tender, yang pada akhirnya akan dibebankan kembali kepada pemerintah dalam bentuk penawaran harga yang lebih tinggi.

“Kerumitan yang dibungkus oleh kepatuhan hukum tetaplah sebuah ketidakefisienan yang menggerogoti nilai dari setiap rupiah.”

Dari Outcome-Oriented menjadi Checklist-Oriented

Dampak paling berbahaya dari tumpukan aturan yang terlampau banyak adalah berubahnya pola pikir para pelaku pengadaan dari orientasi hasil (outcome-oriented) menjadi sekadar kepatuhan pada daftar periksa (checklist-oriented). Ketika aturan mendikte setiap gerak-gerik secara terperinci, ukuran keberhasilan suatu proses pengadaan bergeser secara drastis. Sebuah pengadaan dianggap sukses besar selama seluruh berkasnya lengkap, berita acara ditandatangani sesuai format, dan tidak ada pasal yang dilanggar secara kasat mata.

Sikap mentaati aturan secara pasif ini melahirkan fenomena yang sangat merugikan: diabaikannya kualitas dan kemanfaatan riil dari barang atau jasa yang dibeli. Praktisi pengadaan merasa tidak perlu lagi mempertanyakan apakah barang yang dibeli benar-benar sesuai dengan kebutuhan operasional pengguna akhir, apakah Harganya mencerminkan nilai siklus hidup yang ekonomis, atau apakah vendor yang terpilih benar-benar kompeten secara teknis. Selama seluruh tahapannya sesuai dengan petunjuk teknis yang tertulis, tugas profesional dianggap selesai secara sempurna.

Akibatnya, kita menyaksikan maraknya kasus pengadaan yang sah secara administrasi dan lulus audit tanpa catatan, namun menghasilkan produk yang sia-sia. Gedung-gedung yang selesai dibangun tepat waktu berdasarkan dokumen lelang dibiarkan terbengkalai, aplikasi sistem informasi yang mahal tidak pernah digunakan oleh pegawai, dan peralatan teknis yang dibeli sesuai spesifikasi teronggok di gudang karena tidak ada biaya operasional. Penambahan aturan terbukti berhasil mengamankan administrasi para pejabatnya, tetapi gagal total dalam mengamankan nilai dari uang rakyat yang dibelanjakan.

“Dokumen yang bersih dari cacat hukum tidak akan pernah bisa menyembunyikan kenyataan dari barang yang tidak berguna di lapangan.”

Matinya Inovasi dan Keberanian Eksekusi

Banyaknya aturan yang diiringi dengan ancaman sanksi yang berat menciptakan atmosfer ketakutan yang masif di lingkungan birokrasi pengadaan. Praktisi pengadaan menyadari bahwa di dalam rimba aturan yang sangat tebal, kekhilafan teknis sekecil apa pun dapat dengan mudah ditafsirkan sebagai bentuk penyimpangan oleh aparat pengawas atau penegak hukum. Ketakutan ini melahirkan perilaku defensive procurement (pengadaan defensif), di mana para pejabat sengaja memilih keputusan yang paling aman secara administrasi pribadi, bukan keputusan yang paling menguntungkan bagi organisasi.

Dalam budaya pengadaan defensif, inovasi adalah musuh utama yang harus dihindari. Praktisi enggan mencoba skema-skema baru yang lebih efisien—seperti value engineering, pengadaan berkelanjutan berbasis lingkungan, atau penggunaan metode evaluasi kualitas—hanya karena metode tersebut belum populer atau belum memiliki petunjuk teknis yang terperinci. Mereka lebih memilih untuk terus menggunakan cara-cara lama yang terbukti boros dan tidak efektif, cukup dengan alasan bahwa cara lama tersebut sudah terbiasa lolos dari pemeriksaan audit masa lalu.

Kondisi ini mematikan daya kritis, fleksibilitas, dan keberanian para praktisi dalam merespons dinamika lapangan. Saat terjadi gangguan rantai pasok global atau kenaikan harga bahan baku yang mendadak, pejabat yang dihinggapi ketakutan memilih untuk membiarkan proyek terbengkalai ketimbang mengambil keputusan penyesuaian yang rasional. Penambahan aturan yang niat awalnya untuk memperbaiki sistem, dalam praktiknya justru menjelma menjadi belenggu yang melumpuhkan kemampuan organisasi untuk beradaptasi dan berkembang.

“Inovasi tidak akan pernah tumbuh di tanah birokrasi yang disirami oleh rasa takut dan dipagari oleh tumpukan pasal kaku.”

Law of Diminishing Returns dalam Regulasi

Dalam ilmu ekonomi dikenal konsep Law of Diminishing Returns, yaitu situasi di mana penambahan variabel input secara terus-menerus pada akhirnya akan menghasilkan penurunan tambahan hasil. Konsep ini sangat relevan untuk menjelaskan dinamika regulasi pengadaan. Pada tahap awal, penerbitan aturan memang sangat dibutuhkan untuk memberikan kerangka dasar, mencegah kesewenang-wenangan, dan menciptakan transparansi. Namun, ketika jumlah aturan telah melewati titik jenuh tertentu, setiap penambahan aturan baru justru akan menurunkan kualitas pengadaan itu sendiri.

Penambahan aturan yang melampaui batas ideal tidak lagi menambah keamanan atau efisiensi, melainkan menciptakan titik-titik ketersumbatan baru (bottlenecks). Aturan yang terlampau rinci justru sering kali dimanfaatkan oleh oknum-oknum yang berniat jahat namun paham hukum (law-savvy) untuk menyusun skenario kecurangan yang tampak sangat patuh aturan di atas kertas (legalized fraud). Mereka menyusun syarat-syarat teknis yang sangat rumit dan merujuk pada pasal-pasal tertentu, yang secara terselubung sebenarnya telah dikunci untuk memenangkan penyedia tertentu.

Di sisi lain, aturan yang terlampau banyak justru mengusir para penyedia barang dan jasa yang profesional, jujur, dan berteknologi tinggi dari pasar pengadaan publik. Perusahaan-perusahaan swasta yang unggul kerap enggan berurusan dengan birokrasi yang terlalu berbelit-belit dan sarat risiko hukum administratif. Pasar pengadaan pemerintah akhirnya hanya diisi oleh vendor-vendor spesialis “pemenang lelang” yang ahli menavigasi berkas birokrasi, bukan yang ahli menghasilkan karya terbaik di lapangan.

“Aturan yang terlampau tebal sering kali gagal menangkap pencuri yang cerdik, tetapi berhasil melumpuhkan pekerja yang jujur.”

Dari Banyak Aturan menuju Aturan yang Tepat

Jawaban atas pertanyaan apakah semakin banyak aturan pengadaan semakin baik adalah secara tegas: tidak. Kualitas pengadaan tidak ditentukan oleh kuantitas pasal yang diterbitkan, melainkan oleh ketepatan filosofi dan efektivitas desain regulasi itu sendiri. Sudah saatnya kita menghentikan tradisi reaktif menerbitkan aturan baru setiap kali muncul masalah, dan mulai berani melakukan simplifikasi regulasi secara mendasar.

Sistem pengadaan publik harus ditransformasikan dari pendekatan preskriptif yang hiper-detail menuju regulasi berbasis prinsip (principle-based regulation). Aturan tidak perlu mencoba mengatur dan memprediksi seluruh detail teknis di lapangan, melainkan cukup menetapkan kerangka etika, prinsip-prinsip umum, dan transparansi proses. Selebihnya, berikan fleksibilitas dan diskresi terukur kepada para praktisi yang kompeten untuk menentukan strategi pengadaan terbaik berbasis analisis rasional dan kondisi pasar riil.

Langkah ini tentu mensyaratkan pembenahan pada dua pilar utama lainnya: penguatan kapasitas serta integritas SDM pengadaan, dan transformasi paradigma lembaga pengawas. Pengawasan harus bergeser dari pencarian kesalahan administratif di atas kertas menuju audit kinerja dan penilaian kemanfaatan hasil (performance-based audit). Ketika lembaga pengawas mengapresiasi pencapaian Value for Money dan melindungi keputusan bisnis yang didasari iktikad baik, para praktisi akan memiliki rasa percaya diri untuk fokus pada kualitas hasil, bukan sekadar kelengkapan berkas.

“Kematangan sebuah sistem hukum ditandai oleh kejelasan prinsipnya, bukan oleh banyaknya lembaran pasal yang menjeratnya.”

Menemukan Titik Keseimbangan dalam Regulasi

Mimpi untuk menciptakan sistem pengadaan yang sempurna melalui penambahan aturan secara terus-menerus adalah sebuah ilusi yang harus ditinggalkan. Realitas telah membuktikan bahwa tumpukan aturan yang terlampau banyak justru melahirkan birokrasi yang kaku, mematikan inovasi, memicu budaya sekadar gugur kewajiban, dan mengisolasi pasar publik dari kemajuan industri. Aturan yang diniatkan sebagai kompas penunjuk arah telah berubah menjadi rantai yang melumpuhkan langkah.

Pengadaan barang dan jasa yang baik adalah pengadaan yang mampu menyelaraskan secara seimbang antara kepatuhan hukum yang rasional, efisiensi ekonomi, dan kemanfaatan nyata bagi masyarakat. Untuk mencapai titik ideal ini, kita tidak membutuhkan lebih banyak aturan, melainkan aturan yang lebih cerdas, lebih sederhana, dan lebih fleksibel. Aturan yang memberikan kepastian tanpa membunuh akal sehat, serta memberi perlindungan tanpa memadamkan keberanian eksekusi.

Pada akhirnya, keberhasilan pengadaan barang dan jasa publik tidak diukur dari seberapa tebal buku panduan yang berhasil kita susun atau seberapa rapi tumpukan berkas yang disimpan di lemari arsip. Keberhasilan sejati diukur dari seberapa besar dampak positif, efisiensi, dan kualitas pelayanan yang berhasil diwujudkan bagi kemaslahatan publik dari setiap rupiah anggaran yang dibelanjakan. Mari kita bebaskan sistem pengadaan kita dari beban formalitas yang berlebihan, demi menghadirkan manfaat nyata bagi masa depan bangsa.