Di panggung birokrasi pemerintahan dan sektor publik Indonesia, pengadaan barang dan jasa barangkali merupakan bidang tugas yang paling padat regulasi. Lembaran Peraturan Presiden terus diperbarui secara berkala, puluhan Peraturan Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP) diterbitkan silih berganti, ratusan Surat Edaran kementerian teknis ditumpuk di atas meja, hingga ribuan petunjuk teknis operasional disosialisasikan setiap tahun. Secara teoritis, dengan regulasi yang demikian tebal, berlapis, dan mengatur hingga ke detail penomoran dokumen terkecil, pengadaan barang dan jasa semestinya menjadi arena yang paling steril, tertib, dan bebas dari segala bentuk penyimpangan.
Namun, kenyataan di lapangan justru memperlihatkan sebuah anomali yang sangat mencolok. Di tengah kepungan tumpukan aturan tersebut, persoalan klasik pengadaan tidak pernah benar-benar surut. Kasus tindak pidana korupsi yang ditangani aparat penegak hukum masih didominasi oleh perkara pengadaan barang dan jasa, proyek konstruksi jembatan dan gedung fasilitas publik masih kerap mengalami keterlambatan parah, peralatan medis masih banyak yang mangkrak di gudang rumah sakit, dan lelang tender masih sering diwarnai sanggahan serta perselisihan perdata yang melelahkan.
Sebuah adagium klasik dalam filsafat hukum kuno yang diutarakan sejarawan Romawi, Tacitus, mengingatkan bahwa semakin banyak undang-undang yang diproduksi oleh suatu negara, semakin rusak sesungguhnya tatanan negara tersebut (corruptissima re publica plurimae leges). Ledakan aturan (hyper-regulation) bukanlah bukti dari kematangan tata kelola, melainkan sering kali merupakan gejala dari ketidakpercayaan sistemik yang kronis. Pertanyaan mendasar pun menyeruak di benak para praktisi: jika regulasi sudah sedemikian melimpah dan menjangkau setiap jengkal proses, mengapa masalah pengadaan justru tidak kunjung selesai, dan bahkan kerap kali bertambah rumit?
Paradoks Regulasi Berlebih
Akar masalah pertama dari fenomena ini adalah apa yang dikenal dalam ilmu kebijakan publik sebagai paradoks regulasi berlebih (regulatory overreach). Ketika setiap celah penyimpangan masa lalu selalu direspons oleh pembuat kebijakan dengan cara menerbitkan aturan baru, larangan baru, dan daftar periksa (checklist) tambahan, sistem pengadaan secara perlahan bertransformasi menjadi monster birokrasi yang memakan energinya sendiri.
Praktisi pengadaan—baik Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), Kelompok Kerja (Pokja) Pemilihan, maupun Pejabat Pengadaan—akhirnya kehabisan waktu dan daya pikir intelektualnya hanya untuk memastikan seluruh prosedur formal terpenuhi. Mereka dipaksa menghafal ratusan klausul administratif, memvalidasi belasan surat pernyataan bermeterai, dan mencocokkan format dokumen secara mekanis. Akibatnya, fokus perhatian bergeser secara radikal dari substansi rekayasa keteknikan dan kelayakan ekonomi menuju kepatuhan dokumen semata (procedural compliance).
Kearifan tata kelola mengingatkan kita bahwa kapal yang dibebani terlalu banyak jangkar dan layar pengaman pada akhirnya tidak akan mampu berlayar melintasi samudra, melainkan tenggelam di dermaga oleh beratnya peralatannya sendiri. Ketika praktisi terlalu sibuk memeriksa kelengkapan stempel dan kesesuaian tanggal surat pengantar lelang, mereka kehilangan kejelian untuk memeriksa hal-hal yang substantif: apakah gambar rekayasa jembatan masuk akal secara kaidah sipil, apakah kapasitas pabrikan penyedia benar-benar riil di lapangan, dan apakah struktur harga yang ditawarkan mencerminkan biaya pokok produksi yang wajar. Aturan yang terlalu banyak justru menjadi tabir asap yang membutakan mata pengawas dari kecurangan materiil yang sesungguhnya.
Regulasi Mengatur Prosedur, Moralitas Mengendalikan Eksekusi
Kelemahan paling mendasar dari keyakinan bahwa aturan dapat menyelesaikan semua masalah adalah asumsi naif bahwa perilaku manusia dapat dikendalikan sepenuhnya oleh teks hukum tertulis. Regulasi, sebaik apa pun disusun oleh perancang undang-undang, hanyalah instrumen normatif yang mengatur alur tata cara (the grammar of bureaucracy), sementara yang menggerakkan pena dan mengambil keputusan di lapangan tetaplah nurani, niat, dan integritas manusia pelaksananya.
Sebuah pepatah bijak dalam etika kepemimpinan publik menegaskan bahwa orang yang jujur sesungguhnya tidak memerlukan aturan yang rumit untuk berbuat adil, sedangkan orang yang berniat jahat akan selalu menemukan celah di antara tumpukan ribuan aturan untuk melegalkan kecurangannya. Aturan yang tebal dan rumit justru kerap menjadi arena bermain yang sangat menguntungkan bagi para pemburu rente anggaran dan calo proyek yang terampil. Mereka mempelajari setiap celah bahasa pasal, memahami kelemahan definisi hukum, dan merancang persekongkolan tender yang secara formal seratus persen patuh pada regulasi, namun secara materiil merupakan perampokan terselubung terhadap kas negara.
Ketika kompas moral aparatur dan pelaku usaha telah rusak oleh budaya korupsi dan kolusi, aturan yang banyak hanya mengubah gaya kejahatan: dari kejahatan yang terang-terangan dan kasar menjadi kejahatan administratif yang sangat rapi, berbungkus dokumen hukum yang sah, serta sulit ditembus oleh audit konvensional. Masalah pengadaan tidak pernah selesai karena penyakit utamanya berada pada krisis integritas dan degradasi etika, sedangkan obat yang terus-menerus disuntikkan oleh pemerintah hanyalah dosis tambahan berupa lembaran kertas regulasi baru yang mandul.
Landasan Regulasi
Dilihat dari perspektif hukum positif di Indonesia, banyaknya masalah di tengah melimpahnya aturan juga dipicu oleh benturan hierarki hukum dan ketiadaan harmonisasi antarsektor. Pengadaan barang dan jasa publik diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 beserta perubahannya dalam Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2021. Di atas kertas, Pasal 4 regulasi ini menetapkan tujuan luhur untuk menghasilkan nilai manfaat terbaik (value for money), didukung oleh prinsip efisien, efektif, terbuka, bersaing, transparan, adil, dan akuntabel pada Pasal 6.
Namun, di tingkat operasional, aturan pengadaan ini bertubrukan keras dengan berbagai undang-undang sektoral yang kedudukan hukumnya lebih tinggi: Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang menganut siklus anggaran tahunan yang sangat ketat, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, regulasi pengelolaan keuangan daerah, aturan persaingan usaha, hingga instruksi penggunaan produk dalam negeri (P3DN). Praktisi di lapangan kerap terjepit di tengah pertarungan norma hukum yang saling menegasikan.
Di satu sisi, aturan efisiensi belanja menuntut praktisi memilih harga paling murah di pasar; di sisi lain, regulasi P3DN mewajibkan pembelian produk lokal ber-TKDN tinggi yang sering kali harganya jauh lebih mahal dengan spesifikasi yang terbatas. Di satu sisi, regulasi pengadaan membuka ruang pemberian kesempatan perpanjangan waktu kerja melintasi tahun anggaran berdasarkan Pasal 56 Perpres 12/2021 demi menyelamatkan proyek publik; di sisi lain, aturan perbendaharaan daerah menuntut penutupan kas pada akhir Desember yang mengancam penundaan pembayaran hak penyedia selama berbulan-bulan. Tumpang tindihnya aturan ini melahirkan ketidakpastian hukum (legal uncertainty). Praktisi menjadi bingung, gamang, dan terjebak dalam masalah hukum bukan karena mereka tidak membaca aturan, melainkan karena mematuhi aturan di satu sektor secara otomatis melanggar aturan di sektor lainnya.
Budaya Pengadaan Defensif
Banyaknya aturan yang diiringi dengan ancaman sanksi audit yang agresif pada akhirnya melahirkan budaya kerja yang patologis di lingkungan birokrasi, yaitu berkembangnya pengadaan defensif (defensive procurement). Ketika praktisi menyadari bahwa kesalahan pengetikan format surat dapat membawa mereka ke ruang pemeriksaan penegak hukum, naluri alamiah yang muncul adalah mencari perlindungan diri di balik kelengkapan tumpukan dokumen administratif.
Sebuah adagium tajam dalam sosiologi organisasi menyatakan bahwa di dalam sistem yang terlalu kaku dan sarat aturan, pejabat publik yang paling aman bukanlah orang yang berani berinovasi menghadirkan kemanfaatan terbaik bagi rakyat, melainkan orang yang paling pandai tidak meninggalkan jejak kesalahan administratif dengan cara tidak pernah mengambil inisiatif berani. Praktisi pengadaan mulai beroperasi dengan pola pikir formalistik: yang terpenting berkas lengkap, berita acara ditandatangani berjenjang, dan seluruh klausul pedoman teknis tercentang rapi.
Pola pikir defensif ini justru menjadi pabrik pencetak masalah baru di lapangan:
- Pokja lelang lebih memilih menggugurkan penyedia yang memiliki kapasitas rekayasa terbaik hanya karena adanya kesalahan redaksional sepele pada lampiran surat penawaran, lalu memenangkan kontraktor yang kapasitasnya pas-pasan demi menghindari risiko sanggahan administratif lelang.
- PPK menolak melakukan penyesuaian desain fondasi jembatan saat tanah longsor terjadi di lapangan, semata-mata karena takut addendum kontrak tersebut akan dicurigai oleh auditor pemeriksa keuangan negara.
- Pengelola anggaran menolak membeli produk-produk inovatif hasil karya riset anak bangsa yang ramah lingkungan, memilih terus membeli produk konvensional yang boros energi hanya karena produk lama tersebut sudah memiliki histori harga yang terbukti aman dari pertanyaan pemeriksa tahun-tahun sebelumnya.
Fasilitas publik akhirnya dibangun dengan kualitas seadanya, cepat rusak, dan boros biaya perawatan. Seluruh kegagalan fungsional ini terjadi di bawah naungan berkas dokumen pengadaan yang berstatus bersih tanpa catatan cela administratif oleh lembaga pengawas. Bertambahnya aturan tidak menyelesaikan masalah kualitas belanja negara, melainkan justru melegalkan lahirnya proyek-proyek berkualitas rendah yang terlindungi oleh tameng kepatuhan dokumen semu.
Pengawasan
Faktor lain yang menyebabkan masalah pengadaan terus menjamur di tengah banjirnya regulasi adalah paradigma pengawasan dan penegakan hukum yang masih terjebak pada pendekatan kepatuhan retrospektif (hindsight compliance bias). Mengacu pada Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara serta standar audit konvensional, pemeriksaan atas proyek pengadaan kerap kali dilakukan bertahun-tahun setelah pekerjaan selesai dan berpusat pada pencarian deviasi tata kelola berkas.
Auditor pemeriksa dan aparat penegak hukum sering kali datang ke kantor dinas dengan membawa ratusan pasal regulasi teknis, lalu mencocokkan setiap lembar kertas kerja yang dibuat lima tahun lalu dengan kacamata tafsir hari ini. Ketika ditemukan adanya perbedaan hari kalender pada surat addendum atau ketiadaan notulen rapat koordinasi lapangan, hal tersebut kerap kali langsung diangkat menjadi temuan ketidakpatuhan prosedur yang berkonsekuensi tuntutan ganti rugi, tanpa mau melihat apakah keputusan darurat yang diambil pejabat di masa lalu tersebut sesungguhnya telah berhasil menyelamatkan jembatan dari kehancuran banjir bandang.
Kearifan hukum administrasi menegaskan bahwa mengadili keputusan darurat di tengah kobaran api lapangan dengan kenyamanan ruang pemeriksaan yang ber-AC adalah bentuk ketidakadilan nalar hukum yang nyata. Karena sistem pengawasan terus-menerus memburu dan menghukum kesalahan prosedur minor ketimbang mengevaluasi kinerja fungsional bangunan, para pembuat kebijakan di level kementerian meresponsnya dengan cara yang salah: menerbitkan semakin banyak aturan teknis baru untuk menutup setiap celah temuan auditor tersebut. Lingkaran setan ini terus berputar tanpa henti, menghasilkan rimba regulasi yang semakin pekat, sementara masalah mutu proyek dan kebocoran anggaran di lapangan tetap tidak pernah tersentuh.
Menyederhanakan Regulasi
Untuk memutus siklus patologis ini, ekosistem pengadaan barang dan jasa nasional harus berani melakukan revolusi paradigma: beralih dari obesitas regulasi (regulatory obesity) menuju deregulasi yang cerdas, adaptif, dan berorientasi pada hasil nyata (performance-based procurement). Masalah pengadaan tidak akan pernah selesai dengan cara menambah volume pasal perundang-undangan; masalah hanya dapat diselesaikan dengan menyederhanakan aturan main dan mengembalikan kedaulatan nalar profesional kepada para pelakunya.
Langkah reformasi pertama yang mutlak ditegakkan adalah kodifikasi dan harmonisasi regulasi belanja negara ke dalam satu payung Undang-Undang Pengadaan Publik yang terpadu. Pengadaan barang dan jasa tidak boleh lagi terus-menerus diatur oleh regulasi setingkat Peraturan Presiden yang rentan diintervensi oleh peraturan menteri sektoral yang saling tumpang tindih. Undang-undang Pengadaan Publik yang berkedudukan kuat di atas undang-undang sektoral lainnya harus menjadi kompas hukum tunggal yang menyatukan prinsip belanja, menyelaraskan aturan kas negara dengan realitas pasar, serta memayungi seluruh transaksi pengadaan di tingkat pusat maupun daerah.
Langkah reformasi kedua adalah pergeseran fokus regulasi dari pengawasan prosedur menuju pengawasan kinerja dan pencapaian nilai manfaat (value-driven regulation). Pangkas puluhan persyaratan administratif formalitas yang tidak berkorelasi langsung dengan mutu pekerjaan. Hapus kewajiban melampirkan tumpukan surat pernyataan bermeterai yang mubazir dan gantikan dengan verifikasi data pangkalan tunggal berbasis digital. Aturan pengadaan harus dirancang sederhana dan fleksibel, berfungsi sebagai pagar pembatas etika (guardrails), bukan sebagai tali kekang yang mematikan ruang gerak inovasi para praktisi di lapangan.
Langkah reformasi ketiga adalah menghidupkan ruang perlindungan hukum bagi nalar profesional dan diskresi pejabat publik. Selaras dengan mandat Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, pejabat publik harus diberikan kepastian hukum dalam menggunakan diskresi untuk menyelesaikan persoalan konkret dan kebuntuan di lapangan demi kemanfaatan umum. Pertegas penerapan doktrin perlindungan putusan profesional (Business Judgement Rule) dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016 dalam penanganan perkara tindak pidana korupsi. Aparat penegak hukum dan auditor keuangan negara harus menghentikan kriminalisasi terhadap deviasi teknis keperdataan kontrak yang diambil dengan itikad baik (in good faith), tanpa suap, dan terbebas dari benturan kepentingan pribadi.
Langkah reformasi keempat adalah investasi besar-besaran pada pembinaan integritas karakter dan kompetensi sumber daya manusia pengadaan. Bangsa ini harus menyadari bahwa benteng pertahanan terbaik dari uang rakyat bukanlah tebalnya buku regulasi di lemari arsip, melainkan keteguhan iman moral dan keahlian rekayasa aparatur yang duduk di kursi pengambil keputusan. Didiklah praktisi pengadaan menjadi manajer rantai pasok yang strategis, kuatkan independensi Unit Kerja Pengadaan Barang/Jasa (UKPBJ) dari intervensi politik lokal, dan berikan remunerasi serta perlindungan hukum yang layak dan proporsional dengan risiko tugas yang mereka pikul.
Mengembalikan Martabat Pengadaan
Pada akhirnya, kesadaran bahwa terlalu banyak aturan justru melahirkan banyak masalah membawa kita pada perenungan mendalam mengenai hakikat sejati dari hukum dalam kehidupan bernegara. Hukum dan regulasi diciptakan untuk mempermudah peradaban manusia dalam mewujudkan ketertiban, keadilan, dan kemakmuran bersama, bukan untuk menjadi tumpukan berhala teks yang menyandera akal sehat dan mematikan keberanian manusia untuk berbuat kebaikan.
Kearifan luhur peradaban hukum menegaskan bahwa hukum tertinggi di muka bumi adalah keselamatan, kemanfaatan, dan kesejahteraan rakyat (salus populi suprema lex esto). Sebuah bangsa tidak akan pernah maju jika para pengelola anggarannya terkunci dalam ketakutan administratif, membiarkan jembatan ambruk dan fasilitas kesehatan terbengkalai semata-mata demi mematuhi tata cara kertas dokumen yang tidak bernyawa. Belanja negara bukanlah upacara ritual pencocokan berkas checklist, melainkan amanah suci untuk mengubah setiap rupiah tetesan keringat pajak rakyat jelata menjadi karya nyata pembangunan yang mengangkat martabat kehidupan bangsa.
Sudah saatnya seluruh pemangku kebijakan di tanah air—pemerintah pusat, lembaga legislatif, auditor pemeriksa, aparat penegak hukum, dan para praktisi di garis depan—menghentikan kegemaran memproduksi aturan baru yang membelenggu. Bersihkan belantara birokrasi dari tumpang tindih regulasi yang mematikan nalar; kembalikan kepercayaan kepada integritas dan kompetensi profesional aparatur negara. Hanya dengan regulasi yang ramping dan berwibawa, ekosistem pengawasan yang menghargai hasil nyata, serta kompas moral yang bersih tanpa kompromi, pengadaan barang dan jasa akan bertransformasi menjadi motor kemajuan peradaban yang sejati—mengawal kekayaan Republik Indonesia dengan penuh kehormatan demi kemakmuran, kemandirian, dan kejayaan abadi seluruh tumpah darah Indonesia.
