Di panggung birokrasi pemerintahan dan sektor publik Indonesia, pengadaan barang dan jasa kerap dipandang sebagai ladang ranjau yang paling mencemaskan bagi para pelakunya. Di benak banyak Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), anggota Kelompok Kerja (Pokja) Pemilihan, maupun Pejabat Pengadaan, tertanam sebuah persepsi kelam yang telah mengakar kuat selama puluhan tahun: setiap ada kekeliruan dalam proses pengadaan—betapapun kecilnya, betapapun murninya kekeliruan itu timbul dari dinamika teknis lapangan—ujung dari perjalanan tersebut hampir selalu berujung pada ancaman perkara pidana khusus di meja penyidikan aparat penegak hukum.
Ketakutan ini bukan tanpa alasan. Banyak aparatur sipil negara yang menyaksikan rekan sejawatnya harus bolak-balik menjalani pemeriksaan maraton, disorot kamera media, hingga mendekam di balik jeruji besi semata-mata karena adanya selisih perhitungan volume pekerjaan galian tanah, keterlambatan penerbitan surat addendum kontrak, atau keterlambatan penyelesaian proyek akibat cuaca ekstrem. Di mata masyarakat awam dan sebagian pengawas anggaran, rumus pertanggungjawaban publik kerap disederhanakan secara fatal: jika ada proyek yang tidak selesai tepat waktu atau ada perbedaan angka administratif, maka di situ otomatis telah terjadi tindak pidana korupsi yang merugikan keuangan negara.
Sebuah adagium fundamental dalam filsafat hukum peradaban kuno mengingatkan kita bahwa penegakan hukum yang diterapkan secara membabi buta tanpa nalar keadilan materiil pada hakikatnya adalah bentuk ketidakadilan tertinggi (summum jus, summa injuria). Pertanyaan mendasar pun menyeruak dari ruang-ruang kerja para praktisi: apakah benar setiap kekeliruan, deviasi teknis, dan kelalaian administratif dalam pengadaan harus selalu ditarik ke ranah hukum pidana? Menyamakan seluruh jenis kesalahan pengadaan sebagai perbuatan pidana korupsi bukanlah bentuk ketegasan hukum, melainkan kekeliruan paradigma bernegara yang perlahan melumpuhkan keberanian inisiatif para abdi negara dan merusak iklim pembangunan nasional.
Tipologi Kesalahan
Untuk mengurai benang kusut kecemasan ini, tata kelola pemerintahan yang sehat harus mampu membedah secara dingin dan jernih tipologi kesalahan yang terjadi dalam siklus pengadaan. Kesalahan manusia dalam pengadaan tidak berada dalam satu kotak monolitik hitam-putih; ia terbagi ke dalam tiga lapisan hukum yang memiliki karakteristik, rezim aturan, dan mekanisme sanksi yang saling terpisah.
Lapisan pertama adalah kesalahan administratif murni (pure administrative defects). Kesalahan ini mencakup kekeliruan klerikal yang tidak menimbulkan kerugian nyata bagi siapa pun: salah ketik tanggal pada surat pengantar penawaran, keterlambatan penomoran nota dinas di buku agenda persuratan kantor, atau format penamaan berkas pemindaian yang keliru saat diunggah ke Sistem Pengadaan Secara Elektronik (SPSE). Kesalahan semacam ini adalah kekhilafan prosedural yang sepenuhnya berada dalam domain hukum tata usaha negara dan pembinaan disiplin internal aparatur. Menyikapi kesalahan salah ketik administratif sebagai indikasi permufakatan jahat tindak pidana korupsi adalah kebodohan nalar penegakan hukum yang sangat merugikan wibawa keadilan.
Lapisan kedua adalah deviasi teknis dan sengketa keperdataan kontrak (contractual and civil disputes). Pengadaan barang dan jasa—terutama proyek infrastruktur skala besar—bekerja di atas tanah bumi yang dinamis, berhadapan dengan cuaca tropis yang fluktuatif, serta rantai pasok material yang rentan krisis. Keterlambatan kontraktor menyelesaikan pekerjaan, perbedaan hasil uji kuat tekan beton di laboratorium lapangan, atau sengketa penafsiran mengenai kompensasi kenaikan harga material adalah dinamika bisnis dan rekayasa keteknikan yang lazim terjadi di dunia konstruksi manapun. Sengketa ini diatur secara rigid dalam klausul Syarat-Syarat Umum Kontrak (SSUK) dan tunduk pada Kitab Undang-Undang Hukum Perdata. Instrumen penyelesaiannya adalah denda keterlambatan, penyesuaian addendum, pencairan jaminan pelaksanaan, atau arbitrase perdata—sama sekali bukan melalui pemanggilan borgol kepolisian atau kejaksaan.
Lapisan ketiga barulah pelanggaran pidana murni (criminal fraud and corruption). Kesalahan baru bertransformasi menjadi masalah hukum pidana manakala di dalamnya ditemukan unsur perbuatan curang yang disengaja (willful misconduct), adanya permufakatan jahat rahasia antara pejabat dan rekanan untuk mengatur pemenang lelang, pemalsuan dokumen uji laboratorium secara sadar, pemerasan, penerimaan suap (bribery), serta adanya aliran dana haram berupa komitmen imbalan (kickback) yang mengalir ke kantong pribadi pejabat atau keluarganya. Di lapisan ketiga inilah aparat penegak hukum wajib bertindak garang dan tanpa pandang bulu; namun menarik peristiwa di lapisan pertama dan kedua ke dalam lapisan ketiga adalah bentuk kesewenang-wenangan hukum yang merusak tatanan kepastian bernegara.
Doktrin Niat Jahat
Garis demarkasi paling sakral yang memisahkan antara kekeliruan biasa dengan tindak pidana korupsi tertanam dalam asas hukum pidana universal yang telah bertahan ratusan tahun: tidak ada pidana tanpa adanya niat jahat (actus non facit reum nisi mens sit rea). Sebuah tindakan lahiriah manusia (actus reus) tidak dapat dihukum sebagai kejahatan manakala tindakan tersebut dilakukan tanpa adanya niat batin yang jahat (mens rea) untuk berbuat curang dan merusak tatanan keadilan.
Kearifan hukum pidana menegaskan bahwa hukum diciptakan untuk memburu dan menghukum para pengkhianat yang berniat jahat mencuri uang rakyat, bukan untuk membinasakan manusia-manusia yang telah berikhtiar dengan itikad baik namun mengalami kegagalan teknis di medan pekerjaan. Ketika seorang PPK memutuskan untuk memperpanjang masa kerja kontraktor yang terhambat banjir bandang dengan mengenakan denda satu permil per hari demi menyelamatkan gedung rumah sakit agar selesai melayani warga miskin, pejabat tersebut bertindak dengan itikad baik demi kemanfaatan publik (public interest).
Meskipun secara formal jadwal tahun anggaran telah terlampaui, tindakan sang pejabat tidak memiliki niat jahat untuk memperkaya diri sendiri atau menipu negara. Tidak ada suap yang diterima, tidak ada keuntungan pribadi yang dicari, dan fasilitas fisik pada akhirnya diserahterimakan dengan mutu yang kokoh. Menuduh PPK tersebut melakukan tindak pidana korupsi hanya karena adanya keterlambatan administratif di akhir Desember adalah pengabaian terhadap doktrin mens rea. Tanpa adanya pembuktian niat jahat dan aliran uang haram, kekeliruan perhitungan teknis tidak boleh dikriminalisasi sebagai tindak pidana.
Landasan Regulasi Nasional
Pandangan bahwa perselisihan kontrak pengadaan harus diselesaikan melalui jalur perdata dan administratif sesungguhnya telah ditegaskan secara eksplisit dalam kerangka peraturan perundang-undangan nasional di Indonesia. Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah beserta perubahannya dalam Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2021 secara tegas membedakan antara ranah pemilihan penyedia dengan ranah pelaksanaan kontrak.
Ketika Surat Perjanjian Kontrak telah ditandatangani oleh PPK dan penyedia, hubungan kedua belah pihak seketika beralih menjadi hubungan hukum perdata yang mengikat kedua belah pihak secara setara berdasarkan Pasal 1338 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata. Pasal 85 Perpres 16/2018 juncto Perpres 12/2021 menggariskan secara imperatif bahwa penyelesaian sengketa kontrak antara PPK dan Penyedia dilakukan melalui musyawarah untuk mufakat, mediasi, konsiliasi, arbitrase, atau layanan penyelesaian sengketa kontrak pengadaan yang difasilitasi oleh LKPP. Regulasi pengadaan tidak pernah memerintahkan perselisihan kontrak untuk diselesaikan melalui jalur pidana.
Lebih kuat lagi, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang Jasa Konstruksi melalui Pasal 88 secara tegas menegaskan prinsip mediasi dan dewan sengketa (Dispute Board) sebagai pranata wajib penyelesaian perselisihan teknis konstruksi sebelum para pihak melangkah ke pengadilan perdata. Undang-undang ini dirancang oleh pembuat kebijakan agar dinamika kegagalan bangunan atau keterlambatan konstruksi diselesaikan oleh para insinyur dan ahli rekayasa secara ilmiah dan proporsional, bukan diselesaikan melalui intervensi pasal-pasal pidana yang tidak memahami kaidah mekanika tanah dan struktur beton. Mengabaikan mekanisme alternatif penyelesaian sengketa ini dan langsung menarik perkara perdata ke ranah kejaksaan adalah pelanggaran terhadap asas ultimum remedium—yang memosisikan hukum pidana sebagai senjata pamungkas terakhir, bukan sebagai senjata pertama (primum remedium) untuk menyelesaikan segala masalah.
Perlindungan Diskresi
Salah satu instrumen hukum paling revolusioner yang dirancang untuk melindungi para pejabat publik dari ancaman kriminalisasi kebijakan adalah Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Undang-undang ini dihadirkan oleh negara untuk menciptakan kepastian hukum dan memberikan rasa aman bagi para pengambil keputusan kedinasan.
Pasal 1 angka 9 serta Pasal 22 hingga Pasal 32 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan secara resmi memberikan wewenang diskresi kepada pejabat publik untuk mengambil tindakan mandiri guna mengatasi kebuntuan pelayanan publik, mengatasi persoalan konkret lapangan, atau mengisi kekosongan hukum demi kemanfaatan umum. Undang-undang ini secara tegas membagi ranah penyimpangan pejabat ke dalam kategori penyalahgunaan wewenang administratif, bukan pidana otomatis.
Berdasarkan Pasal 20 dan Pasal 21 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, apabila seorang pejabat diduga melakukan kekeliruan atau penyalahgunaan wewenang dalam menggunakan anggaran negara, instansi pertama yang wajib memeriksa dan menilai dugaan tersebut adalah Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) atau Inspektorat, bukan aparat penegak hukum kepolisian atau kejaksaan. Hasil audit APIP kemudian diklasifikasikan ke dalam tiga tingkatan: tidak ada kesalahan, kesalahan administratif, atau kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian keuangan negara.
Jika audit APIP menemukan adanya kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian kas daerah—misalnya kelebihan pembayaran akibat salah hitung volume—maka pejabat atau pihak rekanan diberikan tenggat waktu selama sepuluh hari kerja sejak diterimanya hasil pengawasan untuk menyetorkan kembali kelebihan uang tersebut ke kas negara. Selama pengembalian uang kas diselesaikan dan tidak ditemukan adanya niat jahat (mens rea), maka permasalahan tersebut dinyatakan selesai secara administratif dan tidak dapat diteruskan ke ranah pidana. Norma hukum administrasi ini adalah tameng pelindung yang sah bagi praktisi dari jerat kriminalisasi yang serampangan.
Batasan Kerugian
Faktor hukum fundamental lainnya yang menegaskan bahwa tidak semua kesalahan pengadaan dapat dipidanakan adalah adanya batasan mengenai definisi kerugian keuangan negara dalam tindak pidana korupsi. Dalam praktik peradilan di masa lalu, aparat penegak hukum kerap menggunakan kata “dapat” dalam Pasal 2 dan Pasal 3 Undang-Undang Tipikor untuk menjerat pejabat pengadaan atas dasar potensi kerugian (potential loss) atau asumsi kerugian teoretis yang dihitung secara sepihak di atas meja penyidik.
Praktik kriminalisasi asumtif ini telah dihentikan secara permanen melalui putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 25/PUU-XIV/2016. Putusan bersejarah ini menyatakan bahwa frasa “dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” bertentangan dengan Undang-Undang Dasar 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Mahkamah Konstitusi menegaskan secara mutlak bahwa delik korupsi dalam Pasal 2 dan Pasal 3 Undang-Undang Tipikor telah bergeser dari delik formil menjadi delik materiil.
Konsekuensi hukum dari putusan Mahkamah Konstitusi ini sangat mendasar: aparat penegak hukum tidak boleh lagi menjerat seorang pejabat pengadaan dengan sangkaan korupsi apabila kerugian negaranya belum nyata, belum pasti jumlahnya (actual loss), dan belum diaudit secara resmi oleh lembaga pemeriksa berwenang yang sah secara konstitusional, yaitu Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) berdasarkan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006. Deviasi teknis lapangan yang masih dalam proses masa pemeliharaan kontrak, atau kelebihan bayar yang telah disetorkan kembali ke kas negara dalam batas waktu enam puluh hari kerja berdasarkan Pasal 20 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004, tidak dapat dikategorikan sebagai kerugian negara yang melahirkan delik korupsi pidana.
Dampak Buruk Kriminalisasi Pengadaan
Ketika doktrin niat jahat, mekanisme perdata kontrak, dan prinsip hukum administrasi negara diabaikan oleh aparat pemeriksa, dampak kerusakannya merembet secara masif menghancurkan roda perekonomian dan tata kelola pemerintahan nasional. Kriminalisasi terhadap kesalahan teknis yang wajar melahirkan fenomena traumatis yang sangat destruktif: kelumpuhan inisiatif birokrasi dan ketakutan massal untuk membelanjakan anggaran (procurement paralysis).
Pejabat Pembuat Komitmen dan fungsional pengadaan yang menyaksikan rekannya dipenjara akibat perselisihan perdata addendum kontrak akan mengambil kesimpulan logis untuk menyelamatkan diri mereka sendiri: bersikap pasif, menolak mengambil keputusan diskresi, dan bekerja dengan standar kepatuhan mekanis yang paling kaku (malicious compliance). Di berbagai kementerian dan pemerintah daerah, anggaran pembangunan dibiarkan mengendap ratusan triliun rupiah di rekening perbankan hingga akhir tahun, semata-mata karena para pengelolanya takut mengambil risiko tanda tangan proyek.
Sebuah adagium tata kelola ekonomi mengingatkan kita bahwa bangsa yang mematikan keberanian para pengelola anggarannya melalui teror kriminalisasi pada hakikatnya sedang menghentikan denyut nadi pembangunannya sendiri. Jembatan yang seharusnya rampung dibangun untuk menghubungkan sentra ekonomi rakyat dibiarkan mangkrak karena PPK menolak menerbitkan addendum waktu kerja; obat-obatan rumah sakit terlambat dibeli karena panitia takut dituduh korupsi saat harga pasar melambung; dan para talenta terbaik aparatur sipil negara berbondong-bondong mengundurkan diri dari jabatan fungsional pengadaan. Ketakutan hukum yang diciptakan oleh penegakan hukum yang serampangan pada akhirnya menimbulkan kerugian peradaban yang jauh lebih dahsyat daripada nilai rupiah sengketa teknis yang diperkarakan.
Menghadapi Kesalahan
Agar kekeliruan administratif atau deviasi teknis yang terjadi di lapangan tidak bermutasi menjadi bencana hukum pidana, para praktisi pengadaan wajib membangun benteng pembuktian yang defensibel sejak detik pertama kejanggalan terdeteksi di lapangan (safe-harbor protocol).
Langkah operasional pertama adalah segera menyelesaikan setiap temuan audit pemeriksaan dalam batas waktu yang ditentukan undang-undang. Berdasarkan Pasal 20 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, pejabat wajib menindaklanjuti rekomendasi laporan hasil pemeriksaan BPK selambat-lambatnya enam puluh hari kalender setelah laporan diterima. Jika hasil audit menemukan adanya kelebihan bayar akibat perbedaan hitungan volume fisik, perintahkan penyedia untuk segera menyetorkan uang selisih tersebut kembali ke Rekening Kas Umum Daerah (RKUD) atau Kas Negara, dan mintakan Surat Keterangan Tanda Setor (SKTS) resmi dari bagian perbendaharaan. Penyetoran kembali dalam masa enam puluh hari ini memutus secara mutlak unsur kerugian keuangan negara, menghapus ruang bagi penyidik untuk menaikkan perkara tersebut ke ranah tindak pidana korupsi.
Langkah operasional kedua adalah memanfaatkan instrumen pengawasan internal APIP sebagai pintu penyaring pertama (the primary filter). Mengacu pada Nota Kesepahaman resmi antara Kejaksaan Agung, Kepolisian Negara Republik Indonesia, dan Kementerian Dalam Negeri mengenai koordinasi penanganan laporan penyalahgunaan wewenang, aparat penegak hukum wajib menyerahkan laporan pengaduan masyarakat terkait penyimpangan pengadaan kepada APIP terlebih dahulu untuk dilakukan audit investigasi internal. Praktisi yang menghadapi laporan publik harus secara aktif bekerja sama dengan Inspektorat daerah, menyajikan seluruh dokumen justifikasi teknis, serta meminta rekomendasi tertulis APIP yang menyatakan bahwa persoalan tersebut murni sengketa keperdataan kontrak atau kesalahan tata usaha yang telah diselesaikan secara internal.
Langkah operasional ketiga adalah membentengi setiap keputusan penyesuaian lapangan dengan dokumen kajian rekayasa independen (independent engineering validation). Jangan pernah menyetujui addendum perpanjangan waktu kerja atau perubahan volume material hanya berdasarkan nota dinas internal sepihak. Libatkan konsultan pengawas independen, mintakan pengujian laboratorium bahan dari universitas negeri terakreditasi, serta mintakan pertimbangan hukum (Legal Opinion) resmi dari Jaksa Pengacara Negara (JPN) Kejaksaan Negeri setempat sebelum addendum disahkan. Kehadiran dokumen pengujian dari para ahli independen dan jaksa pengacara negara membuktikan secara tak terbantahkan bahwa Anda telah menerapkan asas kecermatan tertinggi (due diligence), bertindak tanpa niat jahat (in good faith), dan semata-mata demi menyelamatkan kemanfaatan aset publik.
Mengembalikan Martabat Hukum
Pada akhirnya, diskursus mengenai apakah semua kesalahan dalam pengadaan harus berakhir menjadi masalah hukum membawa kita pada kesadaran mendalam mengenai hakikat sejati dari hukum itu sendiri. Hukum pidana korupsi diciptakan oleh para pendiri bangsa sebagai pedang keadilan untuk memenggal kepala para pengkhianat negara yang berniat jahat merampok uang rakyat demi memperkaya diri sendiri dan keluarganya secara serakah; hukum pidana korupsi tidak pernah dimaksudkan untuk menjadi jerat maut yang membinasakan para insinyur, teknisi, dan pejabat pengadaan yang bekerja memeras keringat di lapangan namun tersandung oleh kekhilafan administratif atau kendala alamiah pekerjaan.
Kearifan agung dalam kepemimpinan publik mengingatkan kita bahwa negara hukum yang beradab diukur dari kemampuannya membedakan antara kejahatan yang lahir dari keserakahan moral melawan kekeliruan yang lahir dari keterbatasan manusiawi di tengah medan tugas yang rumit. Jika setiap tetes kesalahan teknis terus-menerus dipaksakan menjadi tindak pidana korupsi, maka tidak akan ada lagi orang berilmu dan berintegritas yang sudi mengorbankan masa depannya untuk mengelola belanja pembangunan bangsa.
Sudah saatnya seluruh pemangku kekuasaan hukum di tanah air—majelis hakim, jaksa penuntut umum, penyidik kepolisian, auditor pemeriksa keuangan, hingga aparat pengawas internal pemerintah—duduk bersama dalam satu frekuensi peradaban: menghormati batas pemisah antara hukum administrasi, hukum perdata kontrak, dan hukum pidana secara proporsional dan bermartabat. Kembalikan hukum pidana ke kedudukan aslinya sebagai senjata pamungkas terakhir; hidupkan ruang penyelesaian sengketa perdata yang berkeadilan; dan lindungilah para abdi negara yang bekerja dengan jujur dan beritikad baik. Hanya dengan kepastian hukum yang menjunjung tinggi akal budi dan keadilan sejati, para praktisi pengadaan akan kembali melangkah dengan gagah berani di atas meja kerja bangsa—mengawal setiap rupiah uang rakyat menjadi karya peradaban yang berdiri kokoh, berdaya tahan abadi, dan membawa kejayaan serta kemakmuran hakiki bagi seluruh tumpah darah Indonesia.
