Seorang kolega saya pernah berseloroh kepada saya di akhir masa tugasnya di Indonesia. “Pak,” katanya sambil tersenyum tipis, “di banyak negara, sistem pengadaan dibuat untuk memastikan bahwa jembatan benar-benar terbangun, obat-obatan sampai ke pasien, dan sekolah memiliki meja-kursi yang layak. Namun setelah bertahun-tahun di sini, saya merasa sistem pengadaan Anda dirancang terutama untuk memastikan bahwa tidak ada satu pun lembar kertas yang salah ketik—terlepas dari apakah jembatannya selesai atau tidak.”
Kalimat itu disampaikan tanpa nada benci, hanya kepasrahan seorang profesional yang lelah. Namun bagi saya, seloroh itu terasa seperti sembilu yang menyayat kesadaran.
Selama puluhan tahun melintasi lorong-lorong birokrasi, ruang rapat perumusan kebijakan, hingga ruang pencerahan di akademi, saya kerap bertemu dengan para Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) dan praktisi pengadaan yang tampak lesu. Wajah-wajah mereka tidak memancarkan gairah seorang pembangun, melainkan kecemasan seorang terdakwa yang menunggu vonis. Mereka tidak menghabiskan energi untuk berpikir bagaimana mendapatkan teknologi terbaik, bagaimana mengnegosiasikan harga yang paling efisien, atau bagaimana memastikan mitra kerja bekerja dengan integritas tinggi. Energi mereka habis terkuras untuk memastikan ribuan lembar berkas pendukung, berita acara, dan dokumen kualifikasi tercetak rapi, tertata cermat, dan dibubuhi meterai di tempat yang tepat.
Pertanyaan yang kemudian membayangi dan patut kita renungkan bersama adalah: Apakah pengadaan barang dan jasa kita hari ini sudah terlalu administratif hingga kehilangan roh pembangunannya?
Jawabannya, sayang sekali, tidak hanya “ya”, tetapi kita telah sampai pada tahap di mana formalisme dokumen telah mengkudeta substansi tujuan keberadaan pengadaan itu sendiri.
Kepastian Dokumen vs Kehampaan Hasil
Di dalam lanskap pengadaan publik kita hari ini, muncul sebuah paradoks yang kian memprihatinkan: semakin sempurna kelengkapan berkas administratif sebuah proyek, belum tentu semakin baik kualitas hasil yang dirasakan oleh publik; namun semakin inovatif dan efisien sebuah eksekusi, semakin besar ancaman pemeriksaan yang membayangnya hanya karena ketidaksesuaian prosedur formal.
Kita telah membangun sebuah tatanan yang menyembah bentuk (form), bukan isi (substance). Dalam mazhab tata kelola yang kita anut secara tidak sadar ini, sebuah proyek infrastruktur yang mangkrak atau gedung sekolah yang atapnya roboh dalam hitungan bulan bisa dianggap “aman secara hukum” selama seluruh tahapan lelang memiliki kelengkapan berkas yang sah di atas kertas. Sebaliknya, seorang Pejabat Pengadaan yang berhasil menghemat anggaran negara hingga miliaran rupiah melalui negosiasi yang cerdas atau terobosan diskresi di lapangan bisa diseret ke ranah pemeriksaan hanya karena lupa melampirkan satu surat pernyataan yang sifatnya administratif belaka.
Sistem kita tidak lagi mengukur keberhasilan dari nilai publik yang diciptakan (public value created), melainkan dari kesempurnaan arsip yang ditumpuk. Kita telah mengubah para profesional pengadaan—yang seharusnya menjadi manajer rantai pasok strategis—menjadi sekadar juru stempel dan penjaga lemari berkas.
Mengapa Birokrasi Kita Mengidap “Fetisisme Dokumen”?
Mengapa kita bisa terjebak begitu dalam ke dalam labirin administrasi ini? Jika kita mengurainya dari perspektif hukum, sosiologi birokrasi, dan psikologi organisasi, ada tiga akar persoalan mendasar yang saling mengunci.
1. Dominasi Positivisme Hukum Kaku dalam Pengawasan
Hukum pengadaan kita kerap ditafsirkan oleh para penegak hukum dan auditor dengan kacamata positivisme kaku (legalistic-formalism). Dalam pandangan ini, kebenaran tunggal terletak pada keterbukaan teks pasal dan ketaatan prosedur. Pendekatan ini mengabaikan prinsip dasar dalam hukum administrasi negara, yaitu kebermanfaatan (doelmatigheid) dan diskresi profesional dalam situasi tidak menentu. Ketika aparat pengawas hanya memeriksa keterpenuhan teks tanpa memahami dinamika bisnis dan realitas lapangan, birokrasi meresponsnya dengan cara bertahan hidup: memproduksi dokumen sebanyak-banyaknya sebagai tameng keselamatan pribadi.
2. Asimetri Budaya Kepercayaan (Culture of Distrust)
Seluruh regulasi pengadaan kita sejatinya dibangun di atas landasan filosofis yang sangat kelam: ketidakpercayaan (distrust by design). Karena asumsi dasarnya adalah bahwa semua orang di dalam sistem berpotensi berniat jahat atau melakukan korupsi, maka setiap langkah kecil harus dikunci dengan rantai regulasi dan dokumen verifikasi berseri. Dalam psikologi organisasi, ketika sebuah sistem dibangun di atas rasa curiga yang ekstrem, sistem tersebut tidak akan melahirkan kejujuran, melainkan melahirkan ketakutan dan kepatuhan semu (fake compliance).
3. Reduksi Profesi Pengadaan Menjadi Pekerjaan Klerikal
Secara akademis dan praktis, pengadaan publik adalah kombinasi antara analisis ekonomi, manajemen rantai pasok, hukum kontrak, dan keahlian negosiasi. Namun dalam sejarah birokrasi kita, fungsi ini puluhan tahun dianggap sebagai pekerjaan sampingan (ex-officio) atau tugas klerikal semenjana. Ketika pengadaan tidak diposisikan sebagai profesi strategis yang memiliki perlindungan professional judgment—sebagaimana profesi dokter atau akuntan—maka para praktisi tidak akan pernah berani mengambil keputusan strategis. Mereka memilih bersembunyi di balik tumpukan kertas.
Ketika Realitas Menagih Ketajaman Akal Sehat
Untuk memahami betapa melumpuhkannya sifat terlalu administratif ini, mari kita bayangkan beberapa ilustrasi dari profesi lain yang mengandalkan keahlian nyata di lapangan:
Seperti Seorang Dokter di Ruang Gawat Darurat
Bayangkan seorang pasien kritis masuk ke ruang instalasi gawat darurat dengan pendarahan hebat. Seorang dokter bedah yang profesional tahu persis bahwa tindakan penyelamatan nyawa harus dilakukan dalam hitungan menit. Namun, bagaimana jika sistem rumah sakit mewajibkan dokter tersebut mengisi lima puluh lembar formulir administrasi, meminta persetujuan dari tiga tingkatan manajemen, dan menunggu verifikasi berkas sebelum menyentuh pisau bedah? Pasien itu pasti meninggal di atas meja periksa. Pengadaan publik kita sering kali berlaku seperti rumah sakit gila tersebut: kita membiarkan kepentingan publik “meninggal” di lapangan demi menunggu penandatanganan dokumen formal di belakang meja.
Seperti Seorang Pilot yang Mengahadapi Cuaca Buruk
Ketika sebuah pesawat terbang menembus badai tak terduga, keselamatan seluruh penumpang bergantung pada intuisi, pengalaman, dan diskresi pilot untuk mengubah arah penerbangan atau menyesuaikan ketinggian. Jika sistem penerbangan mengharuskan pilot membaca kembali seluruh buku manual teknis dan meminta izin tertulis dari kementerian perhubungan sebelum memutar kemudi, pesawat akan hantam gunung. Praktisi pengadaan adalah pilot dari proyek-proyek pembangunan negara; membelenggu mereka dengan formalitas kaku di tengah dinamika pasar yang bergejolak adalah resep pasti menuju kegagalan.
Seperti Arsitek dan Tukang Bangunan di Lapangan
Seorang arsitek boleh saja menggambar denah rumah yang sangat indah di atas kertas kalkir. Namun ketika tanah digali, ditemukan struktur batuan keras yang tidak terprediksi sebelumnya. Tukang bangunan yang bijak akan menyesuaikan kedalaman fondasi agar rumah tidak runtuh. Dalam sistem pengadaan kita yang hiper-administratif, penyesuaian fondasi berdasarkan realitas tanah itu bisa dianggap sebagai “pelanggaran spesifikasi kontrak” hanya karena gambar kerjanya berbeda dengan dokumen awal. Kita lebih mencintai gambar di atas kertas ketimbang kekokohan bangunan yang nyata.
Reorientasi Tata Kelola
Jika kita benar-benar ingin keluar dari jebakan ini dan menjadikan pengadaan sebagai pendorong kemajuan bangsa, kita harus berani melakukan pemikiran ulang (rethinking) terhadap kerangka tata kelola kita. Solusinya tidak akan pernah selesai dengan sekadar membuat aplikasi e-procurement baru atau menerbitkan Peraturan Presiden jilid kesebelas. Solusinya membutuhkan pergeseran paradigma secara mendasar.
Ada tiga terobosan paradigma yang harus kita perjuangkan bersama:
Pergeseran Pengawasan: Dari Form Over Substance Menuju Substance Over Form
Paradigma pengawasan dan audit pengadaan harus dirombak total. Auditor internal maupun aparat penegak hukum harus mengadopsi prinsip Substance Over Form. Pertanyaan utama dalam pemeriksaan tidak boleh lagi berhenti pada: “Apakah formulir A dan B sudah ditandatangani sesuai tanggal?” melainkan harus meloncat ke pertanyaan substansial: “Apakah keputusan yang diambil Pejabat Pengadaan didasarkan pada itikad baik, rasionalitas bisnis, dan memberikan manfaat terbaik bagi publik?” Jika keputusannya jujur, rasional, dan tidak ada kerugian negara serta tidak ada niat jahat (mens rea), kekhilafan administrasi kecil harus diselesaikan dengan perbaikan tata kelola, bukan dipidanakan.
Diferensiasi Pengadaan: Memisahkan Routine Purchasing dari Strategic Procurement
Tidak semua pengadaan memiliki kompleksitas dan tingkat risiko yang sama. Adalah kekeliruan besar memperlakukan pengadaan kertas kantor atau ATK dengan perlakuan administratif yang hampir sama ketatnya dengan pengadaan sistem radar pertahanan atau pembangunan rumah sakit rujukan. Kita harus membagi pengadaan ke dalam kategori rasional: pengadaan rutin harus dibuat sangat sederhana, serba otomatis, dan minim berkas; sementara pengadaan strategis harus fokus pada manajemen risiko, analisis pasar, dan negosiasi nilai tambah (Value for Money).
Pengakuan dan Perlindungan atas Professional Judgment
Kita harus membangun rezim hukum pengadaan yang melindungi diskresi dan professional judgment praktisi pengadaan. Sebagaimana seorang dokter tidak dapat dipidana hanya karena pasiennya tidak tertolong sepanjang ia telah bekerja sesuai standar profesi dan kode etik, seorang Pejabat Pembuat Komitmen juga harus dilindungi ketika keputusan bisnis atau teknik yang diambil di lapangan mengalami kendala akibat faktor eksternal pasar. Tanpa adanya jaminan perlindungan bagi professional judgment, orang-orang terbaik dan berintegritas akan terus berlari menjauhi dunia pengadaan.
Merenungi Kembali Hakikat Pengabdian
Dalam berbagai kesempatan bertemu dengan rekan-rekan pengelola pengadaan di seluruh pelosok nusantara, dari Sabang sampai Merauke, saya kerap menangkap satu kerinduan yang sama di mata mereka. Mereka tidak rindu pada puji-pujian, tidak pula menuntut insentif yang berlebihan.
Mereka hanya rindu pada satu hal: rasa bermakna dalam bekerja.
Mereka ingin pulang ke rumah di sore hari dengan dada lapang, bangga bercerita kepada anak-istri mereka bahwa jembatan yang mereka tetapkan pemenangnya hari ini telah membantu anak-anak di desa terpencil menyeberangi sungai dengan aman untuk pergi sekolah. Mereka ingin merasa bahwa pekerjaan mereka adalah bagian dari urat nadi pembangunan bangsa, bukan sekadar mesin ketik yang mencetak lembaran-lembaran kertas mati untuk memuaskan dahaga birokrasi.
Mungkin, persoalan terbesar pengadaan kita selama ini bukanlah karena regulasi kita kurang tebal, atau sistem aplikasi kita kurang canggih. Pertanyaan yang lebih mendasar dan jujur yang harus kita ajukan kepada diri kita sendiri adalah:
Apakah kita sedang mengelola pengadaan untuk benar-benar membangun negeri ini, atau kita sekadar sedang mengelola ketakutan kita sendiri di balik tumpukan dokumen?
Selama kita belum memiliki keberanian intelektual dan kejujuran moral untuk membongkar berhala administratif ini, selama itu pula pengadaan barang dan jasa pemerintah hanya akan menjadi ritual kertas yang dingin. Sudah saatnya kita mengembalikan pengadaan ke khitah mulianya: bukan sebagai benteng formalisme yang melumpuhkan, melainkan sebagai jembatan hidup yang mengubah anggaran belanja negara menjadi kesejahteraan nyata bagi seluruh rakyat Indonesia.